日前，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議分組審議了此前國家發改委主任徐紹史所做的《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》（下文簡稱“《城鎮化報告》”）。
分組審議中，有不少委員表示，中國的城市城鎮化，首先要明確是“人的城鎮化”，充分發揮市場的作用，降低城市化的速度，更多利用市場無形的手，避免淪為“市長的城市化”。
蔡昉委員提出，國務院正在制定的城鎮化發展規劃是否可以適當地放慢今后十年城市化速度的預期，不要每年繼續以一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經濟增長速度也有相關的關系，歸根結底“城市化也是經濟增長一個伴生的結果。”
此外，有與會委員亦表示，與城市化相配套，地方政府還應大力推進配套產業發展，避免形成類似拉丁美洲的貧民窟現象。
“市場的”還是“市長的”？
據徐紹史介紹，2000年以來，中國的城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。這對一個長期以來的農業大國來說，顯然是個巨大的變化。
《城鎮化報告》透露，2010年底，發改委即會同財政部、國土資源部、住建部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿。
“目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。” 徐紹史稱。顯然，中國的城鎮化進程還將行進在一條快車道上。
不過，多位參與分組審議的委員表達了自己的擔憂。有委員稱，目前地方政府對城鎮化寄托了更多的期望，希望在城鎮化過程中能夠拉動內需，成為應對當前經濟下行的新的引擎，進而給城鎮化“增加了過多的歷史責任”。
的確，城鎮建設可以帶來巨大的投資和消費需求。
據測算，2003年-2008年，中國平均每增加一個城市人口的同時，約產生了50萬元的城鎮固定資產投資。而且農民變市民后，需求結構會發生很大變化，吃、住、行等各領域對經濟都有巨大的拉動。因此，現在有些地方政府看到了這個“好處”，出現了建大規模的農民城，將城鎮化理解為“建城造市”，不顧自身經濟實力大搞造城運動等。
彭森委員表示，國家關于城鎮化的指標，實際上在“十二五”是一個預期的指標，但地方已開始把城鎮化的指標層層下達、層層加碼。
“有的省認為本省的城鎮化率比國家平均城鎮化率低，所以全國年均增加1%，我們就要增加1.6%，落實到地市有的還要搞到1.8%，這里就有盲目性。” 彭森委員說。
多位參與分組審議的委員均表示，城鎮是工業化的產物，是社會經濟發展到一定階段的必然結果，不能簡單地作為應對當前經濟增速下滑的新的經濟增長點來推動，更不能當做保持投資規模、振興經濟的工具看待。
“過去曾經在這方面，我們是有教訓的。”烏日圖委員回憶道。
2008年美國“次貸危機”引發的國際金融危機，曾使中國出口受到很大影響，當時就有一種觀點叫做“堤外損失堤內補”，即通過擴大內需、彌補外需損失來提振經濟。
烏日圖委員認為，擴大內需本身并沒什么問題，國內消費市場是中國經濟發展的基礎和動力，但作為應對經濟衰退的工具來推動，既違反了市場經濟發展的規律，也不會有預期的效果。
“同樣，如果把城鎮化作為提振經濟的工具來看待，很容易忽略城鎮化發展的內在規律，偏離城鎮化發展的正確方向。” 烏日圖委員稱。
有委員表示，城鎮化絕不是把村莊改造成城市，而是農業人口向城鎮的遷移，是資源要素集聚和經濟發展意義上的城鎮化。其他國家的發展過程表明，城鎮化與經濟發展具有高度的內在關聯性。經濟的發展調動了人口的集聚和城鎮化，反過來城鎮化的發展又對經濟發展起到重要的拉動和促進作用。
“城鎮化的推進與經濟發展的程度要匹配，城鎮化如果超越了經濟發展水平，會由于缺少產業支撐出現空心化，其結果必然是人去樓空一身債。” 烏日圖委員表示。
還有參與分組審議的委員以拉丁美洲城市化進程為例，墨西哥和巴西在上世紀五六十年代城鎮化率就超過了50%，但由于產業發展跟不上，出現了城市人口過度膨脹、就業困難、城市配套公共服務嚴重不足、貧民窟涌現等一系列嚴重的“城市病”。
“我們一定要吸取這些教訓，尊重經濟發展規律和城鎮化發展的規律，切不可一哄而起，搞運動式的城鎮化建設。”有委員稱。
對此，嚴以新委員也表示了相同的看法。他提出了一個根本性問題：“我們搞的是市場的城鎮化，還是市長的城鎮化？”而給出的答案則簡單明了中國要盡可能地走市場的城鎮化道路，避免以城鎮化為目的一味地追求GDP增長。
而蔡昉委員則給出了具體的政策調整建議，在他看來，國務院正在制定的城鎮化發展規劃是否可以適當地放慢今后十年城市化速度的預期。
蔡昉委員表示，“預期可以適當放低一些，不要繼續以每年一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經濟增長速度也有相關的關系，歸根結底城市化也是經濟增長一個伴生的結果。”
堅持“產城融合”
在《城鎮化報告》中，對于與城鎮化相伴生的產業化進程，亦提出了相應的思考。
徐紹史表示，隨著國內農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼，“必須走以提升質量為主的轉型發展之路”。
對此，多位參與分組審議的委員均表示了認可。有委員表示，中國推進城鎮化，最為突出的問題是農民工的問題。
“按照城鎮化率50%來計算包括2億農民工，這2億人算在城市人口中但又不完全是城市人口，比例非常大。讓這類人真正進入城市，真正地成為市民，應該是城鎮化的一個重要任務，也是未來城鎮化的一個重要標志。”馬瑞文委員表示。
而這批農民工進入城市，最關鍵的一個問題就是就業。在馬瑞文委員看來，要使得這批農民工成為“有業農民”，在城市里有職業的農民。農民進了城，無論是長期的還是臨時的，都有一份職業，最好是長期的、穩定的職業。
但是，目前的情況正好與之相反。農民工或者是被動轉為市民的人，其生存技能普遍較低，很難適應城市的勞動力市場需求。
“我們了解到有些地方，被占了土地以后轉為市民的這些人雖然有工作了，但是簽署的合同就是兩三年，有些老板明確表示這個是高科技產業，他們只能看看門或者做一些輔助性的工作，三年之后就辭掉他，辭掉他以后讓他干什么去？” 陳喜慶委員表示。
因此，在陳喜慶委員看來，如何能夠使農民工和被占了土地以后轉為市民的這些人繼續就業，就成為中國城鎮化進程中最大的一個挑戰。因為城鎮化需要產業支撐，農民工的市民化最重要的是要有穩定就業。
“這里面就涉及到我們在城鎮化的設計上，怎么樣科學合理地將農村人口的轉移、經濟發展的規劃以及產業規劃布局結合起來。” 何曄暉委員稱。
據她介紹，應根據各地區的人口情況、居住情況，從國家到省里，以及到地市，統籌規劃一些中小城市的布局，以及它的產業布局，“只有項目擺在那了，這個地方的經濟發展起來了，人才能跟著過去”。
辜勝阻委員也表達了相同的看法，產業發展是城鎮化的基本前提，也是穩定就業的重要保障。要明確城市的產業定位，緊密結合自身的資源稟賦、區位條件和產業基礎，因地制宜，科學規劃，真正培育起具有鮮明特色和較強競爭力的優勢產業。
而產業主體培育方面，要為中小微企業營造良好的發展環境。在以產業發展促進就業的基礎上，政府應構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，提高進城人口的就業質量，讓其更好地融入城市，同時幫助外出打工的農民工回歸創業帶動就業。
“要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的"拉美化陷阱"。” 辜勝阻委員表示。
而來自香港的全國人大代表劉佩瓊則以上個世紀六七十年代港英政府開發新界的事例，來說明產業與推進城鎮化之間的重要匹配關系。
據她介紹，新界開發之初都是農村地區，港英政府的做法是先把那里定位為工業區，政府負責把公路建好，之后開始建公共房屋，這兩個依托的是產業。有了產業、有了基建、有了住房后，很重要的是要把基建和市場聯系起來，沒有市場承接產業，那都是空的。
“我剛才提了幾個方法，一方面可以請城市企業到這里來投資，另一方面是政府投資，還有是鼓勵自己鄉鎮的人進行投資，”劉佩瓊表示，“所有這些投資先要找到市場，沒有市場的帶動，根本不可能。產業、市場才是基礎，沒有這兩個，城鎮化就是空話，也是不健康的”。
而在《城鎮化報告》中，對此亦有正面回應。徐紹史表示，中國推進城鎮化進程，將“堅持產城融合，繁榮城鎮經濟，加快產業轉型升級和服務業發展壯大，統籌產業功能和居住功能，促進城鎮化與工業化、信息化良性互動”。
分組審議中，有不少委員表示，中國的城市城鎮化，首先要明確是“人的城鎮化”，充分發揮市場的作用，降低城市化的速度，更多利用市場無形的手，避免淪為“市長的城市化”。
蔡昉委員提出，國務院正在制定的城鎮化發展規劃是否可以適當地放慢今后十年城市化速度的預期，不要每年繼續以一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經濟增長速度也有相關的關系，歸根結底“城市化也是經濟增長一個伴生的結果。”
此外，有與會委員亦表示，與城市化相配套，地方政府還應大力推進配套產業發展，避免形成類似拉丁美洲的貧民窟現象。
“市場的”還是“市長的”？
據徐紹史介紹，2000年以來，中國的城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。這對一個長期以來的農業大國來說，顯然是個巨大的變化。
《城鎮化報告》透露，2010年底，發改委即會同財政部、國土資源部、住建部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作。在大量前期研究、實地調研和專題研討基礎上，起草形成了規劃文稿。
“目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善中。” 徐紹史稱。顯然，中國的城鎮化進程還將行進在一條快車道上。
不過，多位參與分組審議的委員表達了自己的擔憂。有委員稱，目前地方政府對城鎮化寄托了更多的期望，希望在城鎮化過程中能夠拉動內需，成為應對當前經濟下行的新的引擎，進而給城鎮化“增加了過多的歷史責任”。
的確，城鎮建設可以帶來巨大的投資和消費需求。
據測算，2003年-2008年，中國平均每增加一個城市人口的同時，約產生了50萬元的城鎮固定資產投資。而且農民變市民后，需求結構會發生很大變化，吃、住、行等各領域對經濟都有巨大的拉動。因此，現在有些地方政府看到了這個“好處”，出現了建大規模的農民城，將城鎮化理解為“建城造市”，不顧自身經濟實力大搞造城運動等。
彭森委員表示，國家關于城鎮化的指標，實際上在“十二五”是一個預期的指標，但地方已開始把城鎮化的指標層層下達、層層加碼。
“有的省認為本省的城鎮化率比國家平均城鎮化率低，所以全國年均增加1%，我們就要增加1.6%，落實到地市有的還要搞到1.8%，這里就有盲目性。” 彭森委員說。
多位參與分組審議的委員均表示，城鎮是工業化的產物，是社會經濟發展到一定階段的必然結果，不能簡單地作為應對當前經濟增速下滑的新的經濟增長點來推動，更不能當做保持投資規模、振興經濟的工具看待。
“過去曾經在這方面，我們是有教訓的。”烏日圖委員回憶道。
2008年美國“次貸危機”引發的國際金融危機，曾使中國出口受到很大影響，當時就有一種觀點叫做“堤外損失堤內補”，即通過擴大內需、彌補外需損失來提振經濟。
烏日圖委員認為，擴大內需本身并沒什么問題，國內消費市場是中國經濟發展的基礎和動力，但作為應對經濟衰退的工具來推動，既違反了市場經濟發展的規律，也不會有預期的效果。
“同樣，如果把城鎮化作為提振經濟的工具來看待，很容易忽略城鎮化發展的內在規律，偏離城鎮化發展的正確方向。” 烏日圖委員稱。
有委員表示，城鎮化絕不是把村莊改造成城市，而是農業人口向城鎮的遷移，是資源要素集聚和經濟發展意義上的城鎮化。其他國家的發展過程表明，城鎮化與經濟發展具有高度的內在關聯性。經濟的發展調動了人口的集聚和城鎮化，反過來城鎮化的發展又對經濟發展起到重要的拉動和促進作用。
“城鎮化的推進與經濟發展的程度要匹配，城鎮化如果超越了經濟發展水平，會由于缺少產業支撐出現空心化，其結果必然是人去樓空一身債。” 烏日圖委員表示。
還有參與分組審議的委員以拉丁美洲城市化進程為例，墨西哥和巴西在上世紀五六十年代城鎮化率就超過了50%，但由于產業發展跟不上，出現了城市人口過度膨脹、就業困難、城市配套公共服務嚴重不足、貧民窟涌現等一系列嚴重的“城市病”。
“我們一定要吸取這些教訓，尊重經濟發展規律和城鎮化發展的規律，切不可一哄而起，搞運動式的城鎮化建設。”有委員稱。
對此，嚴以新委員也表示了相同的看法。他提出了一個根本性問題：“我們搞的是市場的城鎮化，還是市長的城鎮化？”而給出的答案則簡單明了中國要盡可能地走市場的城鎮化道路，避免以城鎮化為目的一味地追求GDP增長。
而蔡昉委員則給出了具體的政策調整建議，在他看來，國務院正在制定的城鎮化發展規劃是否可以適當地放慢今后十年城市化速度的預期。
蔡昉委員表示，“預期可以適當放低一些，不要繼續以每年一個百分點增長，比如0.8%也可以，因為城市化速度與經濟增長速度也有相關的關系，歸根結底城市化也是經濟增長一個伴生的結果。”
堅持“產城融合”
在《城鎮化報告》中，對于與城鎮化相伴生的產業化進程，亦提出了相應的思考。
徐紹史表示，隨著國內農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼，“必須走以提升質量為主的轉型發展之路”。
對此，多位參與分組審議的委員均表示了認可。有委員表示，中國推進城鎮化，最為突出的問題是農民工的問題。
“按照城鎮化率50%來計算包括2億農民工，這2億人算在城市人口中但又不完全是城市人口，比例非常大。讓這類人真正進入城市，真正地成為市民，應該是城鎮化的一個重要任務，也是未來城鎮化的一個重要標志。”馬瑞文委員表示。
而這批農民工進入城市，最關鍵的一個問題就是就業。在馬瑞文委員看來，要使得這批農民工成為“有業農民”，在城市里有職業的農民。農民進了城，無論是長期的還是臨時的，都有一份職業，最好是長期的、穩定的職業。
但是，目前的情況正好與之相反。農民工或者是被動轉為市民的人，其生存技能普遍較低，很難適應城市的勞動力市場需求。
“我們了解到有些地方，被占了土地以后轉為市民的這些人雖然有工作了，但是簽署的合同就是兩三年，有些老板明確表示這個是高科技產業，他們只能看看門或者做一些輔助性的工作，三年之后就辭掉他，辭掉他以后讓他干什么去？” 陳喜慶委員表示。
因此，在陳喜慶委員看來，如何能夠使農民工和被占了土地以后轉為市民的這些人繼續就業，就成為中國城鎮化進程中最大的一個挑戰。因為城鎮化需要產業支撐，農民工的市民化最重要的是要有穩定就業。
“這里面就涉及到我們在城鎮化的設計上，怎么樣科學合理地將農村人口的轉移、經濟發展的規劃以及產業規劃布局結合起來。” 何曄暉委員稱。
據她介紹，應根據各地區的人口情況、居住情況，從國家到省里，以及到地市，統籌規劃一些中小城市的布局，以及它的產業布局，“只有項目擺在那了，這個地方的經濟發展起來了，人才能跟著過去”。
辜勝阻委員也表達了相同的看法，產業發展是城鎮化的基本前提，也是穩定就業的重要保障。要明確城市的產業定位，緊密結合自身的資源稟賦、區位條件和產業基礎，因地制宜，科學規劃，真正培育起具有鮮明特色和較強競爭力的優勢產業。
而產業主體培育方面，要為中小微企業營造良好的發展環境。在以產業發展促進就業的基礎上，政府應構建進城人口的職業培訓體系和創業扶持體系，提高進城人口的就業質量，讓其更好地融入城市，同時幫助外出打工的農民工回歸創業帶動就業。
“要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的"拉美化陷阱"。” 辜勝阻委員表示。
而來自香港的全國人大代表劉佩瓊則以上個世紀六七十年代港英政府開發新界的事例，來說明產業與推進城鎮化之間的重要匹配關系。
據她介紹，新界開發之初都是農村地區，港英政府的做法是先把那里定位為工業區，政府負責把公路建好，之后開始建公共房屋，這兩個依托的是產業。有了產業、有了基建、有了住房后，很重要的是要把基建和市場聯系起來，沒有市場承接產業，那都是空的。
“我剛才提了幾個方法，一方面可以請城市企業到這里來投資，另一方面是政府投資，還有是鼓勵自己鄉鎮的人進行投資，”劉佩瓊表示，“所有這些投資先要找到市場，沒有市場的帶動，根本不可能。產業、市場才是基礎，沒有這兩個，城鎮化就是空話，也是不健康的”。
而在《城鎮化報告》中，對此亦有正面回應。徐紹史表示，中國推進城鎮化進程，將“堅持產城融合，繁榮城鎮經濟，加快產業轉型升級和服務業發展壯大，統籌產業功能和居住功能，促進城鎮化與工業化、信息化良性互動”。
