粉煤灰是我國當前排量較大的工業廢渣之一，隨著電力工業的發展，燃煤電廠的粉煤灰排放量逐年增加。對于粉煤灰治理問題，各國通常同時采取了污染治理和綜合利用兩種方法。在粉煤灰污染治理上，我國還缺乏更具針對性的法律規定，執法上更是存在“有法不依”的問題。在粉煤灰綜合利用方面，我國同樣環保法律與環境政府監管的缺位。本文為解決我國當前存在的粉煤灰污染治理和綜合利用方面存在的相互脫節等問題，提出了相關政策建議。
粉煤灰，也稱煤灰，是人們在日常生活中對燃煤工業排放的粉煤灰的一種通俗稱法。根據原煤炭部于1996年頒布的《煤炭工業粉煤灰綜合利用管理辦法實施細則》，“粉煤灰是指礦區燃煤電廠、煤矸石電廠、煤氣站和各類鍋爐房排放的煙道灰、爐底渣和溢流渣。”
一直以來，中國的能源結構過度依賴煤炭，超過七成的能源來自煤炭。隨著中國經濟的持續高速增長，煤炭的使用量也逐年增加。電力行業是用煤大戶，耗煤量占到了全國煤炭消費總量的一半以上。粉煤灰是火力發電的必然產物，通常每消耗4噸煤，就會產生1 噸粉煤灰。2009 年，中國煤炭消費量超過30 億噸，其中電力行業耗煤占到一半以上。保守估計，該年我國粉煤灰的產量達到了3.75 億噸，這相當于目前中國城市生活垃圾總量的2倍多；其體積可達到4.24 億立方米，相當于每2 分半鐘填滿1個標準游泳池，每天填滿1個水立方。
中國粉煤灰治理現狀
當前粉煤灰治理中存在的問題主要可以概括為下列三個方面的問題：
一是粉煤灰污染防治重視不夠，一方面表現在政府的政策指引重資源利用，輕環境保護。另一方面是目前地方政府犧牲環境追求經濟效益的觀念尚未完全轉變。當前有些地方領導環境意識薄弱，對可持續發展戰略認識不足，在任期內只考慮近期的、局部的經濟發展需要，在發展規劃中，尤其在火電廠選址上，缺乏對保護環境的長遠考慮。二是粉煤灰處置場所防治措施不足。三是粉煤灰綜合利用政策缺乏監管。
由于缺乏對粉煤灰綜合利用率的統計監管，實踐中的粉煤灰綜合利用率一直飽受公眾的質疑。盡管據中國資源綜合利用協會測算，2009年我國綜合利用粉煤灰約4億噸，綜合利用率達到68%，但根據綠色和平組織的調查后，我國目前粉煤灰綜合利用率實際不足30%。
中國粉煤灰治理的監管立法和標準
總體而言，我國粉煤灰立法有如下幾個明顯的特點：
第一，就污染治理而言，粉煤灰被作為一般固體廢物加以管理，適用現行的環境保護法律規定，尤其是《固體廢物污染環境防治法》的規定，由環保部門負責執法。雖然在法律、行政法規、規章層面，都沒有專門的粉煤灰防治法律規定，但現行環保法律相對比較健全，對于粉煤灰治理的措施與美國、歐盟、英國等發達國家的做法基本相同。實踐中粉煤灰污染嚴重，一方面是因為缺乏更具針對性的法律規定，簡單按照固體廢物進行管理，更主要的方面則是因為“有法不依”造成的，因此主要屬于執法范疇的問題。
第二，就綜合利用而言，自上世紀九十年代以來甚至更早，就一直有專門的行政法規、部門規章或者規范性文件，鼓勵粉煤灰的綜合利用，原先由國家經貿委等經濟主管部門負責這項工作，目前主要由國家發改委負責。雖然綜合利用的終極目的是為了保護環境，實現可持續發展，但是在這些專門規定中，幾乎沒有專門的環境治理規定，全部的規定都是為了促進資源的利用。 同時，粉煤灰進入利用環節以后，其存在形態從固體廢物變為各種產品或者制成品（混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等），無法繼續適用環保法律以固體廢物來加以治理，導致粉煤灰利用環節環保法律與環境政府監管的缺位。
第三，由于政府已經明確確立了粉煤灰“以用為主”的指導方針，實踐中必然出現利用環節逐步延伸，經濟主管部門與資源利用政策不斷強化，環保部門與環保法律相對弱化的現象，不斷壓縮環保法律的適用空間。如果只單純從利用角度處置粉煤灰，就會從環境問題演變成為資源利用問題，忽視其可能對環境造成的破壞。
中國目前粉煤灰綜合利用標準中的環境監測標準或者污染防治標準絕大多數只是針對粉煤灰本身，而非針對粉煤灰制品或利用粉煤灰改良土培育的農作物（以下統稱為“粉煤灰相關產品”）。不能有效地避免粉煤灰綜合利用過程中二次污染的產生。
從目前粉煤灰相關標準可以看到，目前粉煤灰相關產品的環境安全監測標準非常不健全。
中國粉煤灰治理的監管權配置
由于粉煤灰具有兩面性，既會對環境造成污染，又可以被再次利用，故對粉煤灰的治理不能僅僅依靠環境保護部門。
1．在粉煤灰治理的機構設置上，體現了明顯的雙軌制特征，即粉煤灰綜合利用與粉煤灰污染治理分別設置機構，前者由多家經濟管理部門共同負責，后者由環保部門負責，兩者之間缺少共同的議事協調機構或領導機構，也缺少正式的協作機制，因此容易出現相互之間不協調的“兩張皮”現象。
2．缺少對粉煤灰相關產品的環境安全性進行統一檢測、監督的部門。中國目前并沒有明確由哪一或哪些部門負責對粉煤灰相關產品環境安全性的檢測，現有部門也沒有為粉煤灰相關產品的市場準入設定相應的環境安全檢測標準，這就使得有些地方企業，見到粉煤灰產品投資少，效益好，就一哄而上，不求質量，影響了消費者的利益。因此，明確粉煤灰相關產品的環境安全性檢測、監督部門是非常必要的。
對我國粉煤灰治理的監管改革建議
1．加強法律實施的政策建議
粉煤灰監管中最為突出的問題是，粉煤灰作為固體廢物管理基本有規可循，但由于環保法律實施成效不彰，導致對環境造成嚴重的損害。對于這一問題，必須有清醒的認識，既慢不得，也急不得。
一方面，有法律無法治，規則無法得到有效實施，政府執法能力弱，是轉型國家普遍面臨的共同問題和長期挑戰。因此，要從根本上改變這種狀況，需要整個社會結構的改變、經濟結構的調整、能源結構的優化、市場力量的培養、法治權威的確立、公務員能力的提升、執法體制的整合、執法權力的規范、執法手段的創新、執法環境的培育、執法監督制度的構筑、企業社會責任觀念的普及等方方面面的制度建設，是一項長期的系統工程，貫穿于現代國家建設的整個歷史過程。
另一方面，針對日益嚴重的粉煤灰污染以及綜合利用因為受到各種條件的限制仍然無法完全解決問題的現實，必須加大粉煤灰污染的治理力度，在現行制度制約條件下力爭用不長的時間迅速遏制粉煤灰污染蔓延的問題，具體政策建議包括：(1) 全國人大常委會應盡快將《固體廢物污染環境防治法》納入執法監督檢查計劃，通過最高國家權力機關的介入，引起社會各界對粉煤灰污染防治工作的重視，督促各地方、各部門積極履行法定職責。（2）國務院應開展一次粉煤灰污染環境專項集中整治活動，通過集中整治，集中發現問題，限期整改，力爭能夠在短期內有效遏制粉煤灰污染蔓延的現象。（3）在火力發電主要省、市將粉煤灰污染環境治理納入地方政府干部績效考核指標體系，推行行政問責制度和地方政府負總責制度。要像治理煤礦安全生產事故一樣，加大對粉煤灰污染環境的治理力度。（4）環保部門應加大《固體廢物污染環境防治法》的執法力度，加強粉煤灰污染環境的監測和科學研究，對于粉煤灰治理沒有達到環境保護標準的，應通過環境信息公開的方式予以公開披露，并依法嚴肅查處，追究相關人員的法律責任。（5）通過財政、稅收、投資、信貸、排污權交易、區域限批、人事管理等多種手段，設計有效的激勵約束機制，調動發電企業與地方政府治理粉煤灰污染的積極性，從源頭實現良性循環。（6）降低制度門檻，使權利受到粉煤灰損害的利益相關方能夠依法維護自己的權利，尋求法律保護，構筑有力的社會監督體系。
2．加強制度建設針對性的政策建議
僅僅將粉煤灰作為一般固體廢物治理，制度設計缺乏針對性，加劇了環境執法的無效和污染的蔓延。對于這一問題，關鍵是要提高制度建設的針對性、有效性。可以采用集中與分散相結合的立法方式，為粉煤灰污染治理提供更有針對性的制度。
所謂集中，是指根據《固體廢物污染環境防治法》，由國務院或者環境保護部制定實施性的《粉煤灰污染環境防治辦法》，將法律的一般規定通過行政法規或者規章的形式加以具體化。該辦法應該借鑒美國、歐盟等發達國家粉煤灰污染治理的經驗，從電廠選址、規劃與項目環境影響評價報告的標準及公眾參與方式、電廠粉煤灰污染治理項目的三同時要求、防滲層設計要求、土壤污染監測、地下水監測、綜合利用環節環境監測標準、再利用主體的資格與條件、環保義務主體范圍與法律責任、財政稅收手段支持、粉煤灰排污費標準與征收、執法機制與程序、規則調整的過渡期安排、新舊規則之間的關系等方面，設計更有針對性的操作規范、制度與標準。集中還要求根據該辦法，配套制定一系列相應的污染防治環境標準，或者將已有的推薦性標準上升為強制性標準，使每一個重要的環節都有明確的操作規范與要求。
所謂分散，是指在眾多相關立法中增加對粉煤灰防治的專門規定，將粉煤灰污染防治的任務分解、落實到相關的法律、法規之中。后者涉及的法律、法規范圍很廣。就目前來看，《大氣污染防治法》（修訂）、《能源法》已被列入常委會 2010年立法計劃預備項目，《能源法》更被列入國務院2010年重點立法項目。《環境保護法》的修改已在十一屆全國人大常委會立法規劃中安排由有關方面繼續開展研究論證，全國人大環資委正在結合環境保護相關法律后評估工作，開展環境保護法修改的研究論證。目前環資委已經進行了水環境保護、大氣污染防治、固體廢物污染環境防治、環境噪聲污染防治等環境保護相關法律的后評估工作，形成了比較系統的報告和立法建議。環資委計劃在上述法律后評估基礎上，會同國務院有關部門，繼續抓緊開展環境保護法修改的研究論證工作。《煤炭法》（修訂）也被國務院列入2010年立法工作計劃中的二類立法項目。應在這些相關的立法中，分別增加粉煤灰污染防治方面的規定，加大整治力度，明確相關標準和法律責任。
集中與分散相結合的立法方式有其優越性：（1）制定《粉煤灰污染環境防治辦法》，可以與《粉煤灰綜合利用管理辦法》遙相呼應，一體兩翼，突出粉煤灰污染治理與綜合利用并重的指導思想，解決實踐中一條腿長一條腿短的問題。（2）制定專門的行政法規或者規章相對比較容易，不需要繁瑣的立法過程，并且專門規定在制度設計上可以更為系統、連貫。（3）在相關立法中分別對粉煤灰治理加以強調或者進行銜接，可以提高各方面對粉煤灰治理重要性的認識，提升規范的法律位階和效力，使粉煤灰治理貫穿于相關立法之中，形成多元治理的格局，發揮相關部門的積極性。并且，由于相關立法均已經被列入議事日程，將粉煤灰管理條款盡快整合進去也有很大的現實可行性。
3．加強粉煤灰再利用環節污染防治的政策建議
粉煤灰進入利用環節以后，原先的固體廢物管理規則難以繼續適用，造成環境法律與執法雙重缺位，利用環節二次污染實際處于某種放任狀態。這個問題是粉煤灰監管中最為復雜、棘手，也是長期被忽視的領域，需要觀念與制度的相互協調和系統的制度創新。具體政策建議包括：
（1）考慮到我國的國情和一次能源結構的構成，參考英美等發達國家的現實經驗，對于粉煤灰處置仍然要堅持“以用為主”的既定方針。應認識到，在相當長的一個歷史時期，沒有綜合利用，不可能走出一條粉煤灰治理的良性道路。當然，另一方面，我們必須同時充分認識粉煤灰污染的嚴重性和綜合利用環節目前存在的嚴峻污染問題。只有這樣，才能擺正綜合利用與污染治理的關系，利用與治理并舉，相互推進，實現粉煤灰“無害化利用”和經濟、社會協調、可持續發展。
（2）《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《國家環境保護“十一五”規劃》以及《中國資源綜合利用技術政策大綱》等文件對粉煤灰的綜合利用都發揮了重大的推動作用，歷史意義不可低估，也還將繼續指導粉煤灰綜合利用工作。但是，應該認識到，這些文件普遍存在重綜合利用，輕污染治理的傾向，就利用論利用，容易導致利用環節與治理環節的分割，環保法律與執法在利用環節嚴重缺位。目前，《國家環境保護“十二五”規劃》正在制定，《粉煤灰綜合利用管理辦法》也一直在修訂過程之中。要在起草這些文件的過程中，轉變觀念，拓寬視野，將綜合利用與污染治理一并考慮，大幅度增加粉煤灰再利用環節污染防治的內容，建立諸如登記、評估等粉煤灰產品利用管理制度，設計相應的指標體系和考核辦法，以綜合利用促進污染防治，以污染防治保障綜合利用，解決兩者之間相互脫節的“兩張皮”現象。
（3）在政策制定層面實現決策權的統一，以防止政策之間的矛盾、脫節與沖突現象。為此，應增加環保部門參與粉煤灰綜合利用政策法規的起草，包括但不限于參與《粉煤灰綜合利用管理辦法》的修訂，使污染治理目標在這些政策法規中得到同樣充分的體現。同時，應建立經濟管理部門與環保部門之間固定的信息共享機制與決策信息溝通機制，并在雙方政策目標難以自動協調時及時啟動有效的爭議解決機制。
（4）與決策統一相對應，由于粉煤灰綜合利用環節涉及部門多，執行層面必須也只能采用分散化執行體制，不同部門各負其責，分別執行不同的法律，多重監管，一票否決。環保部門統一負責對粉煤灰再利用的環境監測，落實環境保護標準，其他相關部門分別負責適用相關行業標準，各自獨立執法。對屬于《產品質量法》調整的粉煤灰再利用產品，適用產品質量標準，由質檢部門負責執行；對于不屬于《產品質量法》調整范圍的再利用活動（如路基、大壩、礦井回填等），分別適用《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《招標投標法》等相關法律對于工程建設項目質量管理的規定，由相關部門負責執行。粉煤灰再利用單位既要遵守產品質量方面的規定，也要遵守環境保護方面的規定，一票否決。
（5）為加強對粉煤灰再利用環節的污染治理，當前亟需盡快制定粉煤灰相關產品的環境安全檢測強制性標準，為環保部門執法和再利用企業的再利用活動提供明確的指引。粉煤灰的污染防治工作不僅包括其排放前的預防工作和排放后的治理工作，還應當包括對其相關產品的環境安全檢測工作。我國現行立法中尚未制定專門標準對粉煤灰相關產品中的各種有毒微量元素和放射性元素的含量進行檢測，需要說明的是，這種標準并不是粉煤灰相關產品的質量標準，而是將粉煤灰相關產品放在各種可能導致其中的有毒微量元素和放射性元素釋放的條件下，對粉煤灰相關產品進行試驗，看其是否會對粉煤灰相關產品的環境安全性進行檢測的標準。粉煤灰相關產品只有在達到環境安全檢測標準中的各項要求時，才能將其投放到市場中，并進行動態跟蹤監管。環境安全檢測標準的制定，不僅有利于推動粉煤灰綜合利用技術的研究，更有利于減少粉煤灰二次污染的可能性。（周漢華：中國社會科學院法學研究所研究員 蘇苗罕：中央財經大學法學院講師）
粉煤灰，也稱煤灰，是人們在日常生活中對燃煤工業排放的粉煤灰的一種通俗稱法。根據原煤炭部于1996年頒布的《煤炭工業粉煤灰綜合利用管理辦法實施細則》，“粉煤灰是指礦區燃煤電廠、煤矸石電廠、煤氣站和各類鍋爐房排放的煙道灰、爐底渣和溢流渣。”
一直以來，中國的能源結構過度依賴煤炭，超過七成的能源來自煤炭。隨著中國經濟的持續高速增長，煤炭的使用量也逐年增加。電力行業是用煤大戶，耗煤量占到了全國煤炭消費總量的一半以上。粉煤灰是火力發電的必然產物，通常每消耗4噸煤，就會產生1 噸粉煤灰。2009 年，中國煤炭消費量超過30 億噸，其中電力行業耗煤占到一半以上。保守估計，該年我國粉煤灰的產量達到了3.75 億噸，這相當于目前中國城市生活垃圾總量的2倍多；其體積可達到4.24 億立方米，相當于每2 分半鐘填滿1個標準游泳池，每天填滿1個水立方。
中國粉煤灰治理現狀
當前粉煤灰治理中存在的問題主要可以概括為下列三個方面的問題：
一是粉煤灰污染防治重視不夠，一方面表現在政府的政策指引重資源利用，輕環境保護。另一方面是目前地方政府犧牲環境追求經濟效益的觀念尚未完全轉變。當前有些地方領導環境意識薄弱，對可持續發展戰略認識不足，在任期內只考慮近期的、局部的經濟發展需要，在發展規劃中，尤其在火電廠選址上，缺乏對保護環境的長遠考慮。二是粉煤灰處置場所防治措施不足。三是粉煤灰綜合利用政策缺乏監管。
由于缺乏對粉煤灰綜合利用率的統計監管，實踐中的粉煤灰綜合利用率一直飽受公眾的質疑。盡管據中國資源綜合利用協會測算，2009年我國綜合利用粉煤灰約4億噸，綜合利用率達到68%，但根據綠色和平組織的調查后，我國目前粉煤灰綜合利用率實際不足30%。
中國粉煤灰治理的監管立法和標準
總體而言，我國粉煤灰立法有如下幾個明顯的特點：
第一，就污染治理而言，粉煤灰被作為一般固體廢物加以管理，適用現行的環境保護法律規定，尤其是《固體廢物污染環境防治法》的規定，由環保部門負責執法。雖然在法律、行政法規、規章層面，都沒有專門的粉煤灰防治法律規定，但現行環保法律相對比較健全，對于粉煤灰治理的措施與美國、歐盟、英國等發達國家的做法基本相同。實踐中粉煤灰污染嚴重，一方面是因為缺乏更具針對性的法律規定，簡單按照固體廢物進行管理，更主要的方面則是因為“有法不依”造成的，因此主要屬于執法范疇的問題。
第二，就綜合利用而言，自上世紀九十年代以來甚至更早，就一直有專門的行政法規、部門規章或者規范性文件，鼓勵粉煤灰的綜合利用，原先由國家經貿委等經濟主管部門負責這項工作，目前主要由國家發改委負責。雖然綜合利用的終極目的是為了保護環境，實現可持續發展，但是在這些專門規定中，幾乎沒有專門的環境治理規定，全部的規定都是為了促進資源的利用。 同時，粉煤灰進入利用環節以后，其存在形態從固體廢物變為各種產品或者制成品（混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等），無法繼續適用環保法律以固體廢物來加以治理，導致粉煤灰利用環節環保法律與環境政府監管的缺位。
第三，由于政府已經明確確立了粉煤灰“以用為主”的指導方針，實踐中必然出現利用環節逐步延伸，經濟主管部門與資源利用政策不斷強化，環保部門與環保法律相對弱化的現象，不斷壓縮環保法律的適用空間。如果只單純從利用角度處置粉煤灰，就會從環境問題演變成為資源利用問題，忽視其可能對環境造成的破壞。
中國目前粉煤灰綜合利用標準中的環境監測標準或者污染防治標準絕大多數只是針對粉煤灰本身，而非針對粉煤灰制品或利用粉煤灰改良土培育的農作物（以下統稱為“粉煤灰相關產品”）。不能有效地避免粉煤灰綜合利用過程中二次污染的產生。
從目前粉煤灰相關標準可以看到，目前粉煤灰相關產品的環境安全監測標準非常不健全。
中國粉煤灰治理的監管權配置
由于粉煤灰具有兩面性，既會對環境造成污染，又可以被再次利用，故對粉煤灰的治理不能僅僅依靠環境保護部門。
1．在粉煤灰治理的機構設置上，體現了明顯的雙軌制特征，即粉煤灰綜合利用與粉煤灰污染治理分別設置機構，前者由多家經濟管理部門共同負責，后者由環保部門負責，兩者之間缺少共同的議事協調機構或領導機構，也缺少正式的協作機制，因此容易出現相互之間不協調的“兩張皮”現象。
2．缺少對粉煤灰相關產品的環境安全性進行統一檢測、監督的部門。中國目前并沒有明確由哪一或哪些部門負責對粉煤灰相關產品環境安全性的檢測，現有部門也沒有為粉煤灰相關產品的市場準入設定相應的環境安全檢測標準，這就使得有些地方企業，見到粉煤灰產品投資少，效益好，就一哄而上，不求質量，影響了消費者的利益。因此，明確粉煤灰相關產品的環境安全性檢測、監督部門是非常必要的。
對我國粉煤灰治理的監管改革建議
1．加強法律實施的政策建議
粉煤灰監管中最為突出的問題是，粉煤灰作為固體廢物管理基本有規可循，但由于環保法律實施成效不彰，導致對環境造成嚴重的損害。對于這一問題，必須有清醒的認識，既慢不得，也急不得。
一方面，有法律無法治，規則無法得到有效實施，政府執法能力弱，是轉型國家普遍面臨的共同問題和長期挑戰。因此，要從根本上改變這種狀況，需要整個社會結構的改變、經濟結構的調整、能源結構的優化、市場力量的培養、法治權威的確立、公務員能力的提升、執法體制的整合、執法權力的規范、執法手段的創新、執法環境的培育、執法監督制度的構筑、企業社會責任觀念的普及等方方面面的制度建設，是一項長期的系統工程，貫穿于現代國家建設的整個歷史過程。
另一方面，針對日益嚴重的粉煤灰污染以及綜合利用因為受到各種條件的限制仍然無法完全解決問題的現實，必須加大粉煤灰污染的治理力度，在現行制度制約條件下力爭用不長的時間迅速遏制粉煤灰污染蔓延的問題，具體政策建議包括：(1) 全國人大常委會應盡快將《固體廢物污染環境防治法》納入執法監督檢查計劃，通過最高國家權力機關的介入，引起社會各界對粉煤灰污染防治工作的重視，督促各地方、各部門積極履行法定職責。（2）國務院應開展一次粉煤灰污染環境專項集中整治活動，通過集中整治，集中發現問題，限期整改，力爭能夠在短期內有效遏制粉煤灰污染蔓延的現象。（3）在火力發電主要省、市將粉煤灰污染環境治理納入地方政府干部績效考核指標體系，推行行政問責制度和地方政府負總責制度。要像治理煤礦安全生產事故一樣，加大對粉煤灰污染環境的治理力度。（4）環保部門應加大《固體廢物污染環境防治法》的執法力度，加強粉煤灰污染環境的監測和科學研究，對于粉煤灰治理沒有達到環境保護標準的，應通過環境信息公開的方式予以公開披露，并依法嚴肅查處，追究相關人員的法律責任。（5）通過財政、稅收、投資、信貸、排污權交易、區域限批、人事管理等多種手段，設計有效的激勵約束機制，調動發電企業與地方政府治理粉煤灰污染的積極性，從源頭實現良性循環。（6）降低制度門檻，使權利受到粉煤灰損害的利益相關方能夠依法維護自己的權利，尋求法律保護，構筑有力的社會監督體系。
2．加強制度建設針對性的政策建議
僅僅將粉煤灰作為一般固體廢物治理，制度設計缺乏針對性，加劇了環境執法的無效和污染的蔓延。對于這一問題，關鍵是要提高制度建設的針對性、有效性。可以采用集中與分散相結合的立法方式，為粉煤灰污染治理提供更有針對性的制度。
所謂集中，是指根據《固體廢物污染環境防治法》，由國務院或者環境保護部制定實施性的《粉煤灰污染環境防治辦法》，將法律的一般規定通過行政法規或者規章的形式加以具體化。該辦法應該借鑒美國、歐盟等發達國家粉煤灰污染治理的經驗，從電廠選址、規劃與項目環境影響評價報告的標準及公眾參與方式、電廠粉煤灰污染治理項目的三同時要求、防滲層設計要求、土壤污染監測、地下水監測、綜合利用環節環境監測標準、再利用主體的資格與條件、環保義務主體范圍與法律責任、財政稅收手段支持、粉煤灰排污費標準與征收、執法機制與程序、規則調整的過渡期安排、新舊規則之間的關系等方面，設計更有針對性的操作規范、制度與標準。集中還要求根據該辦法，配套制定一系列相應的污染防治環境標準，或者將已有的推薦性標準上升為強制性標準，使每一個重要的環節都有明確的操作規范與要求。
所謂分散，是指在眾多相關立法中增加對粉煤灰防治的專門規定，將粉煤灰污染防治的任務分解、落實到相關的法律、法規之中。后者涉及的法律、法規范圍很廣。就目前來看，《大氣污染防治法》（修訂）、《能源法》已被列入常委會 2010年立法計劃預備項目，《能源法》更被列入國務院2010年重點立法項目。《環境保護法》的修改已在十一屆全國人大常委會立法規劃中安排由有關方面繼續開展研究論證，全國人大環資委正在結合環境保護相關法律后評估工作，開展環境保護法修改的研究論證。目前環資委已經進行了水環境保護、大氣污染防治、固體廢物污染環境防治、環境噪聲污染防治等環境保護相關法律的后評估工作，形成了比較系統的報告和立法建議。環資委計劃在上述法律后評估基礎上，會同國務院有關部門，繼續抓緊開展環境保護法修改的研究論證工作。《煤炭法》（修訂）也被國務院列入2010年立法工作計劃中的二類立法項目。應在這些相關的立法中，分別增加粉煤灰污染防治方面的規定，加大整治力度，明確相關標準和法律責任。
集中與分散相結合的立法方式有其優越性：（1）制定《粉煤灰污染環境防治辦法》，可以與《粉煤灰綜合利用管理辦法》遙相呼應，一體兩翼，突出粉煤灰污染治理與綜合利用并重的指導思想，解決實踐中一條腿長一條腿短的問題。（2）制定專門的行政法規或者規章相對比較容易，不需要繁瑣的立法過程，并且專門規定在制度設計上可以更為系統、連貫。（3）在相關立法中分別對粉煤灰治理加以強調或者進行銜接，可以提高各方面對粉煤灰治理重要性的認識，提升規范的法律位階和效力，使粉煤灰治理貫穿于相關立法之中，形成多元治理的格局，發揮相關部門的積極性。并且，由于相關立法均已經被列入議事日程，將粉煤灰管理條款盡快整合進去也有很大的現實可行性。
3．加強粉煤灰再利用環節污染防治的政策建議
粉煤灰進入利用環節以后，原先的固體廢物管理規則難以繼續適用，造成環境法律與執法雙重缺位，利用環節二次污染實際處于某種放任狀態。這個問題是粉煤灰監管中最為復雜、棘手，也是長期被忽視的領域，需要觀念與制度的相互協調和系統的制度創新。具體政策建議包括：
（1）考慮到我國的國情和一次能源結構的構成，參考英美等發達國家的現實經驗，對于粉煤灰處置仍然要堅持“以用為主”的既定方針。應認識到，在相當長的一個歷史時期，沒有綜合利用，不可能走出一條粉煤灰治理的良性道路。當然，另一方面，我們必須同時充分認識粉煤灰污染的嚴重性和綜合利用環節目前存在的嚴峻污染問題。只有這樣，才能擺正綜合利用與污染治理的關系，利用與治理并舉，相互推進，實現粉煤灰“無害化利用”和經濟、社會協調、可持續發展。
（2）《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《國家環境保護“十一五”規劃》以及《中國資源綜合利用技術政策大綱》等文件對粉煤灰的綜合利用都發揮了重大的推動作用，歷史意義不可低估，也還將繼續指導粉煤灰綜合利用工作。但是，應該認識到，這些文件普遍存在重綜合利用，輕污染治理的傾向，就利用論利用，容易導致利用環節與治理環節的分割，環保法律與執法在利用環節嚴重缺位。目前，《國家環境保護“十二五”規劃》正在制定，《粉煤灰綜合利用管理辦法》也一直在修訂過程之中。要在起草這些文件的過程中，轉變觀念，拓寬視野，將綜合利用與污染治理一并考慮，大幅度增加粉煤灰再利用環節污染防治的內容，建立諸如登記、評估等粉煤灰產品利用管理制度，設計相應的指標體系和考核辦法，以綜合利用促進污染防治，以污染防治保障綜合利用，解決兩者之間相互脫節的“兩張皮”現象。
（3）在政策制定層面實現決策權的統一，以防止政策之間的矛盾、脫節與沖突現象。為此，應增加環保部門參與粉煤灰綜合利用政策法規的起草，包括但不限于參與《粉煤灰綜合利用管理辦法》的修訂，使污染治理目標在這些政策法規中得到同樣充分的體現。同時，應建立經濟管理部門與環保部門之間固定的信息共享機制與決策信息溝通機制，并在雙方政策目標難以自動協調時及時啟動有效的爭議解決機制。
（4）與決策統一相對應，由于粉煤灰綜合利用環節涉及部門多，執行層面必須也只能采用分散化執行體制，不同部門各負其責，分別執行不同的法律，多重監管，一票否決。環保部門統一負責對粉煤灰再利用的環境監測，落實環境保護標準，其他相關部門分別負責適用相關行業標準，各自獨立執法。對屬于《產品質量法》調整的粉煤灰再利用產品，適用產品質量標準，由質檢部門負責執行；對于不屬于《產品質量法》調整范圍的再利用活動（如路基、大壩、礦井回填等），分別適用《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《招標投標法》等相關法律對于工程建設項目質量管理的規定，由相關部門負責執行。粉煤灰再利用單位既要遵守產品質量方面的規定，也要遵守環境保護方面的規定，一票否決。
（5）為加強對粉煤灰再利用環節的污染治理，當前亟需盡快制定粉煤灰相關產品的環境安全檢測強制性標準，為環保部門執法和再利用企業的再利用活動提供明確的指引。粉煤灰的污染防治工作不僅包括其排放前的預防工作和排放后的治理工作，還應當包括對其相關產品的環境安全檢測工作。我國現行立法中尚未制定專門標準對粉煤灰相關產品中的各種有毒微量元素和放射性元素的含量進行檢測，需要說明的是，這種標準并不是粉煤灰相關產品的質量標準，而是將粉煤灰相關產品放在各種可能導致其中的有毒微量元素和放射性元素釋放的條件下，對粉煤灰相關產品進行試驗，看其是否會對粉煤灰相關產品的環境安全性進行檢測的標準。粉煤灰相關產品只有在達到環境安全檢測標準中的各項要求時，才能將其投放到市場中，并進行動態跟蹤監管。環境安全檢測標準的制定，不僅有利于推動粉煤灰綜合利用技術的研究，更有利于減少粉煤灰二次污染的可能性。（周漢華：中國社會科學院法學研究所研究員 蘇苗罕：中央財經大學法學院講師）
