原告寶雞永固混凝土有限責任公司
住所地寶雞市寶虢鳳收費站南側。
法定代表人陳海燕，任董事長，
委托代理人徐海清，寶雞永固混凝土有限責任公司法律顧問。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局
住所地寶雞市陳倉區虢鎮西關。
法定代表人王俊昌，任局長。
委托代理人吳小煒，陜西炎誠律師事務所律師。
委托代理人張宇峰，寶雞市國土資源局陳倉分局監察大隊干部。
寶雞市國土資源局陳倉分局于2009年4月29日做出的寶市國土陳監字（2009）12號土地違法案件行政處罰決定書認定：寶雞永固混凝土有限責任公司未經審批，于2005年3月份占用陳倉區千河鎮底店村土地建廠房，占用面積17200平方米（25.8畝），構成非法占地之事實。該行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第2條第三款：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓”，和第43條第一款：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。依據《中華人民共和國土地管理法》第76條第一款：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給與行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第42條：“依照《土地管理法》第76條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。”之規定決定：沒收違法占用土地上的建筑物和其他設施，并按每平方米7元罰款共處120400元的罰款。
原告寶雞永固混凝土有限責任公司不服該處罰決定，在起訴狀中稱：我公司系寶雞市政府及陳倉區政府的招商引資企業。2005年以來，陳倉區人民政府專門召集陳倉區發展計劃局、招商局、財政局、國土資源局、建設局、文化文物局、環保局、供電局、千河鎮政府等相關職能部門為我公司建設用地及各項職能服務形成了專項會議紀要。2005年3月28日陳倉區建設局做出建設用地選址意見書并批準我公司在陳倉區千河鎮底店村選址建設，2007年被告陳倉區國土資源局做出（2007）02號《關于寶雞永固混凝土有限責任公司商品混凝土攪拌站項目建設用地的復函》確認“該項目選址符合國家產業政策及千河鎮土地利用總體規劃。”在陳倉區政府各職能部門的支持下，我公司在陳倉區落戶、投資和生產并每年向陳倉區財政上繳稅款數百萬元，為陳倉區的財政收入及社會發展和捐資助教、扶貧幫困等工作做出了一定的貢獻。但在2009年5月5日我公司突然接到被告的行政處罰決定書，決定對我公司沒收地上建筑物及罰款12萬元。我公司認為，我們作為政府的招商引資企業來到寶雞市陳倉區，為陳倉區在做貢獻，而被告的行政處罰實際上是在破壞陳倉區的招商引資環境，為陳倉區的建設與發展制造了不和諧的因素。請求人民法院依法撤銷被告做出的行政處罰決定。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局于2009年6月6日向本院提交了答辯狀，同時提交了做出該具體行政行為的全部證據。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局在答辯狀中辯稱，首先原告寶雞永固混凝土有限責任公司非法占地事實清楚，證據確鑿。原告單位于2005年3月起租用寶雞市陳倉區千河鎮底店村寶虢路南，西寶高速公路北25.8畝耕地，未辦理征地審批手續情況下在該地上建設永久性建筑，以上事實有原告單位法定代表人陳海燕及千河鎮底店村委會主任秦文虎調查筆錄和相關的土地租賃合同、租賃費付款收據等證據證實。第二、我局實施的行政處罰適用法律正確。原告寶雞永固混凝土有限責任公司租占土地進行建設的行為屬于非法占地行為。根據《建設用地審查報批管理辦法》和《陜西省建設用地審查報批管理辦法》規定，任何單位在建設項目可行性論證時，建設單位都應當向建設項目批準機關的同級土地行政主管部門提出建設用地預申請，提出用地預申請后按照程序還須履行用地申請、用地申請審查、用地文本編制、上級部門用地審查、審批、征用土地、供地等程序，建設單位才可以取得合法的建設用地使用權。而我局做出的《寶雞永固混凝土有限責任公司商品混凝土攪拌站項目建設用地的復函》是根據原告單位的《項目建設用地申請報告》做出的，在此前原告未向我局提出過預申請。為告知原告單位申請用地的正常程序，我局在該復函的第四條載明“該項目建設用地報批前，應到國土資源部門辦理建設用地預審手續，未經預審不得征收土地”。該復函既不是預審報告也不是其允許占地的批復。而原告寶雞永固混凝土有限責任公司在未申請預審的情況下早在2005年3月就已經在占用土地上建設永久性建筑，其后也未補辦相應的用地申請手續，更未獲得合法的建設用地手續，其非法占地行為顯而易見。第三、我局具有查處土地違法行為的行政職權，并且執法程序合法。在對原告公司土地違法行為查處的過程中，我局依法履行了告知義務、送達義務，處罰程序嚴格遵守了相關法律規定。綜上，我局做出該具體行政行為時認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求人民法院依法維持我局做出的寶市國土陳監字（2009）12號土地違法案件行政處罰決定書。
本院在審理本案的過程中，于2009年7月6日組織原、被告雙方當事人進行了證據交換。開庭審理中，被告寶雞市國土資源局陳倉分局對證據進行了出示，原告進行了質證。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局為證實具體行政行為的合法性，向法庭提舉了以下證據：
1、企業法人營業執照副本一份，寶雞市中級人民法院（2006)寶市中法民二初字第021號民事判決書一份。
證明原告寶雞永固混凝土有限責任公司屬于適格的行政處罰相對人。
2、對原告公司董事長陳海燕，底店村委會主任秦文虎的調查筆錄。
證明原告非法用地的違法事實。
3、現場勘驗筆錄。
證明原告占用土地的位置位于寶虢南路，西寶高速公路北，面積為17200平方米（25.8畝）。
4、土地租賃合同及租賃費付費收據。
證明原告與底店村村民委員會簽訂租賃合同，以租賃方式占用了底店村耕地，租賃時間為2005年3月3日起至2015年3月3日止，已構成違法占地事實。
5、涉案土地利用總體規劃圖。
證明原告違法所占土地利用總體規劃為建設用地，對原告處沒收及罰款符合《中華人民共和國土地管理法》第七十六條之規定。
6、土地違法案件行政處罰告知書，聽證告知書，處罰決定書及其送達回證。
證明行政機關履行了相應的告知義務及送達義務，行政處罰程序合法。
7、寶雞市國土資源局證明。
證明被告寶雞市國土資源局陳倉分局依法具有土地違法行政處罰權。
8、寶雞市陳倉區國土資源局寶陳國耕函發（2007）02號《關于寶雞永固混凝土有限責任公司商品混凝土攪拌站項目建設用地的復函》。
證明該復函的內容為建議原告申請建設用地應當履行的程序。
對于被告寶雞市公安局陳倉分局提舉的以上證據，對證據的真實性原告均沒有異議。但認為原告是經陳倉區政府同意引資的企業，被告提舉的證據不能證明原告是私自非法占用土地建廠。原告在對被告提舉的證據質證情況下，向法庭補充提舉了以下證據:
1、2004年12月15日寶雞市陳倉區人民政府專項問題會議紀要。
證明原告在陳倉區底店村投資建廠是陳倉區人民政府招商引資行為，不屬于非法占地。
2、寶雞市陳倉區建設局寶陳建規發（2005）23號《寶雞市陳倉區建設局關于河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司平面規劃的批復》。
證明原告投資建設行為是經過陳倉區建設部門批準的，是合法的
3、寶雞市陳倉區建設局于2005年3月28日頒發的編號為2005字第06號建設項目選址意見書。
證明原告投資建設是經過陳倉區主管部門批準的。
4、土地租賃合同一份。
證明原告簽訂的土地租賃合同是在陳倉區招商局和陳倉區人民政府的操作下進行的，不存在私自和非法占地。
5、2005年6月7日陳倉區國土資源局關于選址內重要礦產資源壓覆情況的函。
證明原告建設投資選址是經過被告單位同意的。
6、2006年10月12日寶雞市陳倉區文物調查、勘探工程基建許可證。
證明原告的投資建設行為是經過一系列有關政府部門批準的。
7、寶雞市陳倉區國土資源局寶陳國耕函發（2007）02號《關于寶雞永固混凝土有限責任公司商品混凝土攪拌站項目建設用地的復函》。
證明原告的建設用地是經過被告依法批復的。
8、2007年1月31日寶雞市陳倉區發展計劃局寶陳發計工字（2007）01號《寶雞市陳倉區發展計劃局關于永固商品混凝土攪拌站項目備案確認書》
證明原告的項目是經過陳倉區發展計劃局的批準和備案的。
9、2007年1月23日征地合同。
證明原告的用地已經征得土地權所有人的同意。
10、2007年3月26日原告單位法定代表人對有關領導《關于招商引資企業土地征用合法性等有關問題的情況反映信》
證明原告使用土地問題專門向相關領導進行過反映。
11、2007年5月11日中共寶雞市陳倉區委辦公室《關于永固混凝土有限公司反映問題調查處理情況的報告》。
證明原告用地的合法性。
被告對原告的證據真實性也無異議，但不能證明原告用地合法。
合議庭評議后認為，原、被告提舉的證據均真實有效，可以作為本案定案的依據。
根據雙方當事人的陳述及法庭認定的證據，本院確認以下案件事實：2004年底經寶雞市陳倉區招商局牽線介紹，河北省涿州市永固聯營水泥廠準備在寶雞市陳倉區投資新建混凝土攪拌站項目。2004年12月15日寶雞市陳倉區人民政府專門就該項目資金的引進和企業投資建設召集相關部門以會議紀要的形式進行了專題研究，決定同意其在陳倉區建設混凝土攪拌站。2005年3月河北省涿州市永固聯營水泥廠即以河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司的名義與寶雞市陳倉區千河鎮底店村簽訂了土地租賃合同，并投入資金開始在租用的土地上開工建設。2005年7月河北永固水泥制品有限公司寶雞分公司名稱變更為寶雞永固混凝土有限責任公司。
從2005年3月份投資建廠以來，原告寶雞永固混凝土有限責任公司先后在寶雞市陳倉區建設局辦理了建設項目選址、平面規劃等項目手續，并在寶雞市陳倉區文化旅游局辦理了文物調查、勘探工程基建許可證等審批手續，經申請寶雞市國土資源局陳倉分局還批復選址內未壓覆重要礦產資源，并且自2005年起原告在選址上安裝了大型機械，蓋起了辦公用房等建筑物。2007年元月原告還在寶雞市陳倉區發展計劃局辦理了建設項目備案確認書。之后，原告向被告寶雞市國土資源局陳倉分局申請混凝土攪拌站建設用地許可證。被告寶雞市國土資源局陳倉分局于2007年元月30日做出了寶陳國耕函發（2007）02號復函。在該復函第四項中載明“該項目建設用地報批前，原告應到國土資源部門辦理建設用地預審手續，未經預審不得征收土地。”但原告至今沒有證據證明已經向土地管理部門提出了建設用地預審申請，被告單位至今也沒有向原告頒發建設用地使用許可證。2009年4月29日被告寶雞市國土資源局陳倉分局對原告寶雞永固混凝土有限責任公司違法占地的行為做出行政處罰，原告寶雞永固混凝土有限責任公司對該行政處罰不服即起訴來院。
法庭辯論中，原、被告雙方就具體行政行為合法性焦點問題進行了辯論。原告寶雞永固混凝土有限責任公司辯論意見為，1、被告不具備行政處罰的行政職權，無權對原告做出行政處罰。按照法律規定即便是原告有違法行為，也應當由寶雞市國土資源局進行處罰。2、原告在陳倉區投資建設混凝土攪拌站是經過陳倉區人民政府招商引資的行為，是在當地政府支持下建設的，并且在陳倉區建設局等職能部門及被告單位辦理了相關的手續，根本不存在違法和私自占地的行為，被告做出具體行政行為時認定的我公司非法占地的違法事實根本不存在。3、我公司于2007年元月就向被告單位提交了建設用地預審申請，而被告單位行政不作為，至今不給我公司辦理建設用地使用許可證。如果說原告有違法行為也是原告的不作為行為導致原告用地不合法。請求人民法院依法撤銷被告做出的行政處罰決定，維護企業的合法權益。
被告寶雞市國土資源局陳倉分局的辨論意見為，1、根據《土地違法案件查處辦法》規定，縣級以上人民政府土地管理部門管轄本行政區域內的土地違法案件，設區的市實行土地監察統一集中管理體制的由市級人民政府土地管理部門管轄本行政區域內的土地違法案件。因寶雞市國土資源局尚未設立土地監察統一執法機構，所以我局對本行政區域內土地違法案件處罰具有管轄權。2、其次，原告單位在我局批復要求其提出用地預審申請后，原告公司至今沒有提出預審申請，違法占地事實清楚，理應受到行政處罰。原告占用的土地雖屬于耕地，但符合寶雞市土地利用總體規劃，依據《土地管理法》第七十六條的規定處以沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施并處罰款是正確的。
本院認為，根據法律規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。原告寶雞永固混凝土有限責任公司從河北省來到陜西寶雞市陳倉區投資建設混凝土攪拌站，自2005年3月份該項目落戶陳倉區后，在占用的土地上安裝了大型機械設備，并且建設了永久性建筑物。原告公司雖相繼辦理了一些相關的建廠手續，但原告至今未按照法律規定辦理合法的土地使用手續，其建設混凝土攪拌站占用的位于寶虢南路，西寶高速公路北，面積為17200平方米（25.8畝）的耕地在未取得建設用地使用權證的情況下，建設的永久性建筑物屬于土地管理法規定的非法占地的情形，應當受到行政處罰。因寶雞市國土資源局目前沒有設立統一的執法機構，因此被告寶雞市國土資源局陳倉分局有對該違法行為進行行政處罰的行政職權。被告在查處原告非法占地違法行為時按照程序履行了調查，告知及送達等義務，做出行政處罰時程序合法。因該宗土地已經納入寶雞市城市建設規劃，被告處罰時依據法律規定做出沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施并處罰款是正確的，且對該公司做出的罰款數額也在法律規定的幅度范圍內。綜上所述，被告在行政處罰過程中認定違法事實清楚，程序合法，適用法律正確，該具體行政行為應當依法維持。為了維護法律的尊嚴，正確監督和支持行政機關依法行政，保護當事人的合法權益，經合議庭評議，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決如下：
維持寶雞市國土資源局陳倉區分局于2009年4月29日做出的寶陳國土資監字（2009）第12號土地違法案件行政處罰決定。
案件受理費一百元，由原告寶雞永固混凝土有限責任公司負擔。
如不服本判決，可在接到判決書之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提交副本，預交上訴案件受理費一百元，上訴于寶雞市中級人民法院。
審 判 長 鄧 惠 歌
審 判 員 趙 東 曉
代審判員 高 娟 萍
二 0 0九 年 七月 二十九日
書 記 員 張 曉 妮
