2014年，為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》出臺，鼓勵在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用，文件所涉范圍之廣前所未有。隨后，財政部、發改委相繼頒布政策，政府和社會資本合作（PPP）模式在各行各業的推廣如火如荼地展開。
高速公路作為基礎設施的一種，具有建設周期長、技術含量高、投資規模大、影響范圍廣和現金流穩定的特點。2015年4月，財政部聯合交通運輸部發布《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，為高速公路PPP模式的推廣和應用指明了方向。
高速公路建設上世紀已引入社會資金
近日，對于人大加快取消收費公路的提議，交通運輸部表示由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續利用好收費公路政策，實現可持續發展。回顧我國高速公路的快速發展歷程，這一回復不難理解。
高速公路在我國興起于上世紀80年代末，1998年后進入快速發展階段。自1984年第一條高速公路開工至2015年，短短30年，我國高速公路通車里程達到12.35萬公里，建設速度遠超發達國家。究其原因，不僅是國家投資建設高速公路下了大決心，更重要的是收費公路政策的出臺，打破了公路建設主要依靠財政資金的體制束縛，極大地調動了社會資本參與積極性，為可持續發展奠定了基礎。
上世紀末至21世紀初，在北京、廣州、上海等地出現了國內第一批探索引入社會資本建設的高速公路項目。2004年以后，BOT模式在經濟發展相對落后、財政資金相對缺乏的中西部地區廣泛應用，緩解了地方尋求發展的資金困境，加快了地方經濟和社會發展速度。
以貴州省為例，2008年，該省提出“縣縣通高速”計劃，通過“BOT+EPC”、“BOT+EPC+建設期補助”等方式與中國交建、中國鐵建等大型央企合作建設高速公路1589公里，吸引企業投資1770億元，于2015年實現了全省88個縣開通高速的目標，成為西部第一個“縣縣通高速”的省份。
新形勢下PPP模式應用
作為世界園藝博覽會和北京2020年冬奧會的重要交通基礎設施，2015年11月，北京興延高速公路PPP項目簽約，標志著PPP模式在高速公路領域首次取得成功。
與以往采用的BOT模式不同，現階段推廣應用的PPP模式要求“社會投資者按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立項目公司建設和運營收費公路項目，政府要逐步從‘補建設’向‘補運營’轉變，以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整，支持社會資本參與收費公路建設運營，提高財政支出的引導和帶動作用......”，可以看出，當前經濟形勢下采用PPP模式，要充分體現政府和社會資本“風險共擔、合作共贏”的合作原則。
高速公路PPP運作成功關鍵因素
根據筆者參與貴州省省級高速公路PPP項目的實踐經驗，PPP模式在高速公路領域的成功應用離不開以下幾個關鍵因素：
制定切實可行的回報機制。高速公路按照功能分類有城市內高速、省市縣際間高速等，又有機場高速、會議、旅游專線等，不同類型的項目收益差別較大。在地方高速公路發展的中后期，規劃中多是加快落后區域脫貧致富、打通邊緣斷頭路、完善公路網的項目，此類項目普遍存在車流量少、資金回收期長、投資風險大的特點，且由于行業特殊性，社會投資人對項目規劃決策、車流量培育的影響很有限。為此，在現階段運作高速公路PPP項目時，應首先對項目現金流和財務情況進行充分評估，科學預測車輛通行費收入，然后結合特許經營期、財務評估情況以及財政支付能力等設計合理的回報機制。對于項目自身財務狀況較好、在特許經營期內車輛通行費收入能滿足社會資本合理收益要求的項目，可以采取使用者付費方式，由社會資本獨資經營、自籌資金、自主建設、自負盈虧。對于使用者付費不滿足社會資本合理回報要求的項目，政府可給予社會資本運營期補助，如北京興延線項目的按通行量補貼模式或貴州三荔項目的補償現金流缺口模式。
充分的風險識別和合理的風險分配。高速公路項目合作周期長，不可預見因素多，為確保PPP運作的可持續性，充分的風險識別和合理的風險分配至關重要。高速公路PPP項目應重點關注競爭性風險和預期收益風險。對于車輛通行費收入不足的項目，政府應避免審批與其具有競爭性的項目；同時，約定合理的車輛通行費收益不足或超過預期的分配方案。
切實保障項目融資。在PPP項目中，項目公司是融資的責任主體。根據國家對經營性公路（指國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路）的規定，項目公司擁有高速公路的收費權、廣告經營權和服務設施經營權，項目公司可通過對上述權益質押的方式籌集建設資金。對于投資規模高且預期收益風險較大的項目，為避免出現建設資金鏈斷裂情況，一方面政府在選擇社會資本時應重點考察其財務狀況和銀行授信，并通過簽訂投資協議的形式，加強投融資監管；另一方面，政府還應為項目融資提供必要的支持。
完善項目退出機制。明確和完善項目退出機制是保障項目持續穩定運行、維護社會公共利益的最后一環。由于高速公路初始車流量預測不準確、收費公路政策調整等導致項目實際車輛通行費收入與預測值出現重大偏差是社會資本難以控制的風險，而僅增加政府的可行性缺口補貼也容易引發政府違約的風險。針對此等風險，在項目協議中提前約定社會資本退出的方式和補償標準是明智之舉。
在當前經濟發展的新常態形勢之下，高速公路PPP模式即將進入迅猛發展時期。筆者認為，各方在運作高速公路PPP項目時，在符合政策法規的大框架下，應充分考慮行業和項目自身特點，重視回報機制、風險管理、項目融資和退出機制等關鍵因素的設計，這樣才能夠最大限度地保證項目的正常運作和最終成功，進一步推動和規范PPP模式在高速公路領域的穩步發展。
