中國散裝水泥發展財政政策研究報告

目錄

一、散裝水泥必須在國家的政策支持下才能加快發展
二、落實科學發展觀，構建和諧及節約型社會，必須加快發展散裝水泥
　　(一)水泥散裝化是現代文明的重要標志之一
　　(二)水泥散裝化是構建和諧及節約型社會的重要內容
　　(三)水泥散裝化是實施可持續發展戰略的必然要求
三、發展散裝水泥面臨的主要問題
　　(一)水泥產業結構不合理
　　(二)區域間水泥散裝率差距大
　　(三)政府支持力度存在較大差距
　　(四)散裝水泥管理系統亟待職能轉型
四、散裝水泥專項資金績效分析
　　(一)評價依據和目標
　　(二)評價方法及過程
　　(三)評價指標及結論
五、進一步促進散裝水泥發展的財政政策建議
　　(一)關于散裝水泥專項資金財政政策的三種觀點
　　(二)散裝水泥的財政分析
　　　1.散裝水泥并不是一項純私人產品，必須政府正確引導
　　　2.對外部性私人產品的引導，必須通過政府收費的辦法來實現
　　(三)散裝水泥專項資金政策的改革建議
　　　1.與政府基金相比，行政性收費管理方式更為規范
　　　2.行政性收費的成本較為低廉
　　(四)實行“基金改費”的若干政策建議
　　　1.關于行政性收費的名稱
　　　2.關于征收對象和征收標準
　　　3.關于征收范圍
　　　4.關于征收管理部門
　　　5.關于征收“發展散裝水泥費”的財政體制
　　　6.關于“發展散裝水泥費”的管理和使用
　　　7.關于“發展散裝水泥費”的支出結構
　　　8.關于“發展散裝水泥費”的監督
　　　9.關于“發展散裝水泥費”的征收期

中國散裝水泥發展的財政政策研究

前言

　　受中國散裝水泥推廣發展協會的委托，財政部財政科學研究所組織課題組，對我國近幾年散裝水泥發展的情況，以及在散裝水泥發展中財政政策的執行和落實情況進行了調研。課題組本著獨立公正的原則，以中立的立場，對我國散裝水泥發展情況進行了分析，并根據公共財政的原理，對下一步我國發展散裝水泥的政策提出了建議。課題組認為：發展散裝水泥是我國建設和諧社會及節約型社會的必然要求，也是循環經濟的重要組成部分，具有較強的正外部性。在我國散裝率只有33.47%的情況下，必須通過財政政策的支持，使我國的散裝率達到70%以上，使我國的水泥業發展符合和諧社會發展的要求。

一、散裝水泥必須在國家的政策支持下才能加快發展
　　散裝水泥，是指不用紙袋等包裝，直接通過專用器具進行出廠、運輸、儲存和使用的水泥。水泥散裝化是水泥產品從出廠、運輸、裝卸、儲存到使用過程中先進生產方式替代落后生產方式的重大變革。發展散裝水泥是水泥工業實現結構調整，利用現代物流等新型生產經營方式建立現代化產業鏈的體現。
　　中國水泥業是高物耗、高能耗、高污染行業。1992—2004年的13年中，我國水泥產量74.47億噸，其中包裝水泥59.45億噸，散裝水泥15.02億噸。按每噸包裝水泥使用21只包裝袋計，共用包裝袋1248億只，全中國近13億人口，人均約100只。1248億只袋子若全部用傳統的牛皮紙加工，則需消耗優質木材1.96億立方米、耗用煤炭4637萬噸、燒堿1308萬噸、電力428億千瓦時、扎口棉紗24萬噸，消耗包裝費高達1248億元；同期發展散裝水泥實現綜合經濟效益675.9億元。在此同時，因破包及受潮變質等，近60億噸包裝水泥損耗竟高達2.97億噸，造成資金損失1039.5億元。因此，通過發展散裝水泥，降低水泥業的物耗、能耗，減少水泥行業的污染，既是建設節約型社會的必然要求，也是循環經濟的重要組成部分。
　　按照一般的規律，散裝水泥的發展是與經濟發展同步的。經濟越發展，散裝水泥也隨之發展。國際上發達國家與發展中國家在散裝水泥發展上的差距，體現了這一規律，我國各省區散裝率的分布結構，也體現了這一規律。但通過深入的調查研究，我們體會到，從一個具體地區來講，散裝水泥的發展，既與當地經濟的發展密切相關，更與當地對散裝水泥的政策支持密切相關。一個典型案例是：我國經濟最發達的廣東省，2004年的散裝率只有28.79%，比屬于西部地區的廣西省（29.53%）還要低。而我國散裝水泥的發展歷程也告訴我們：我國的散裝水泥發展過程，實際上就是國家對散裝水泥支持政策的發展過程。為了支持散裝水泥的發展，國家從1972年起，就開始對散裝水泥的發展采取了一系列行之有效的措施，有力地促進了我國散裝水泥的發展。這些政策的變化，致使我國的散裝水泥發展，分成了如下三個時期：
　　第一個時期是1978年以前，為散裝水泥的起步階段。早在1937年建設豐滿水電站時，吉林松江水泥廠就生產了散裝水泥。二十世紀五十年代中后期，新安江、三門峽水電站率先使用了散裝水泥。但真正形成規模生產并快速發展的，則自1973年開始。這一年，國家建委印發了《全國散裝水泥經驗交流會議紀要》，13個省（市、自治區）建立了散裝水泥辦公室或領導小組，促使我國的散裝水泥率從當年的6%增長到1978年的14.8%。
　　第二個時期是1978—1997年，為散裝水泥曲折發展階段。這一階段，由于國務院政府機構改革，全國散裝水泥辦公室經歷了由原國家建材局轉入原物資部及由物資部并入國內貿易部的變革；受全國各級散裝水泥管理工作機構尚未健全，管理機制尚未完善等原因的影響，這一時期的散裝水泥供應總量逐年增長，但散裝率呈現徘徊和波折態勢。
　　第三個時期是1997年至今，為散裝水泥快速發展階段。在此期間，由于國務院國函[1997]8號《國務院對進一步加快發展散裝水泥意見的批復》和財政部、國家經貿委財綜[2002]23號《關于發布散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法的通知》等文件的相繼出臺，使散裝水泥量從1998年的8432.29萬噸上升到2000年的11120.72萬噸，散裝率也從1998年的16.41%上升到2000年的19.07%。2003年，全國散裝水泥供應量為24025.94萬噸，提前兩年實現“十五”規劃，比2000年凈增12905.22萬噸，增長率為116.06%；散裝率上升到29.49%，提高了10.43個百分點。2004年我國散裝水泥供應總量達31281.95萬噸，散裝率達33.47%，實現了穩定增長的目標。
　　圖1　 中國散裝水泥供應量及供應率33年發展狀況（1972－2004）

　　在圖1，我們列出了1972年以來我國散裝水泥發展的曲線圖。結合我國對散裝水泥的發展歷程，我們可以清楚地看到，我國散裝水泥的發展過程，實際上就是國家支持散裝水泥政策的發展過程。上表中散裝率及散裝水泥量二條曲線的拐點，正好和我國支持散裝水泥發展的相關政策出臺時間相吻合：
　　第一個拐點是1978年。七十年代初，國家建委成立了散裝水泥辦公室，加強對散裝水泥工作的領導，制定了一系列發展散裝水泥政策，多次召開散裝水泥經驗交流會，有力地促進了散裝水泥的發展，到1978年散裝率達到14.8%，創造了歷史最好紀錄；
　　第二個拐點是1985年。這一年，國務院批轉國家經委《關于加快發展散裝水泥發展意見的通知》（國發[1985]27號）文件發布，此文件確立了國家限制袋裝水泥，鼓勵發展散裝水泥的政策方針，提出了用經濟政策對散裝水泥發展進行宏觀調控的措施，它的出臺有效地扼制了1978年后我國散裝率呈下降的不良趨勢。此文件發布后不久，我國散裝量和散裝率都呈現了較明顯的增長勢頭。
　　第三個拐點是1997年。這一年，國務院批轉了六部委關于《進一步加快發展散裝水泥的意見》（國函[1997]8號）文件，進一步明確了散裝水泥辦公室的行政職能和依法征收散裝水泥專項資金的有關規定，從法規手段和經濟手段兩方面提出了促進散裝水泥發展的政策措施，在全國形成了“依法興散”的良好發展態勢，推動了全國散裝水泥持續快速發展。
　　最后一個拐點是2002年。這一年，財政部、國家經貿委關于《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》的文件（財綜[2002]23號）發布實施，文件中不僅明確了散裝水泥專項資金的性質，而且規定了更為科學合理的征收標準和使用管理的有關要求，極大地增強了推動全國散裝水泥發展的政策力度。
　　而1987年、1994年等幾個拐點，也正是國家散裝水泥管理部門在政府機構改革的過程中，政府對散裝水泥政策的貫徹力度受到影響，直接影響了散裝率的發展。
　　從上圖的分析可以看到，30多年來，我國散裝水泥的生產供應量是逐年上升的，而水泥散裝率是呈波浪形曲折增長。而每一個階段的發展狀況，是與國家對散裝水泥政策的支持力度密不可分的。1991年至2004年的14年間，全國水泥散裝量年均增長2011.94萬噸，2004年末總量達3.1億噸；散裝率年均增長1.47個百分點，預計到2005年底散裝率將突破35%。
　　另外，經過不斷的努力，目前我國水泥散裝化已奠定了較為堅實的物質技術基礎。一方面，散裝水泥技術裝備和綜合配套能力不斷增強。到2004年末，散裝水泥綜合配套能力達到3.3億噸，擁有散裝水泥專用汽車2.37萬輛、專用鐵路車輛5534節、專用輪船1070艘、發放庫容量1266萬噸、固定接收庫和流動罐容量518萬噸，散裝水泥銷售網絡初具規模，農村散裝水泥銷售點已有6000多家。另一方面，以散裝水泥生產為龍頭的現代產業鏈已初具規模。從水泥生產、商品混凝土、干混砂漿、水泥預制構件企業到物流運輸和配送企業、建筑施工企業，以散裝水泥為軸心的現代產業鏈正在形成和逐步完善。“八五”期末全國預拌混凝土生產能力還只有6000萬立方米，“九五”期末即達1.54億立方米，年均增長20.75%，預計到2005年底將突破3億立方米；用于現代建筑的干混砂漿在國內開始應用和推廣，水泥預制構件配套發展，現代物流配送體系初步形成，建筑施工企業散裝水泥的應用能力和水平不斷提高。目前，發展散裝水泥的優越性得到了社會的廣泛共識，共同推動散裝水泥發展的合力不斷增強。

二、落實科學發展觀，構建和諧及節約型社會，必須加快發展散裝水泥

　　胡錦濤同志在堅定不移地樹立和落實科學發展觀的講話中強調，必須牢固樹立以人為本，節約資源，保護環境，人與自然和諧發展的觀念。國務院在《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》（國發[2005]21號）中要求：“在生產、建設、流通、消費各領域節約資源，提高資源利用效率，減少損失浪費，以盡可能少的資源消耗，創造盡可能大的經濟社會效益。”加快發展散裝水泥正是落實中央要求的重要體現。
　　(一)水泥散裝化是現代文明的重要標志之一
　　發達國家經過20多年努力，在20世紀60年代末均完成了水泥從袋裝到散裝的改革，實現了水泥的散裝化，散裝率平均達到70%以上，美德日俄等國至今保持在90%以上（見圖2）。
　　圖2　 發達市場經濟國家的水泥散裝率

　　散裝水泥之所以成為現代文明的一個重要標志，除了其對產業現代化的貢獻外，關鍵的原因是發達市場經濟國家對“以人為本”理念的理解和施行。從調研情況看，發達市場經濟國家十分強調“以人為本”。首先，在水泥的搬運方面，充分考慮人體的承受能力，把包裝水泥的重量限定在每包25公斤以下，這樣的包裝水泥，顯然不可能用在大型的建筑工程，這就限制了包裝水泥的發展。其次，為了保護勞動者身心健康，很多國家規定，不允許在城市由于生產、運輸、使用水泥而出現對人體健康有影響的情況，否則，將課以巨額稅收或罰款。而包裝水泥在生產過程中，由于包裝現場粉塵、空氣的污染，使水泥工人得塵肺等職業病的機會大大增加，作業現場不可能實現人性化的管理；在運輸過程中，由于包裝水泥裝卸時一般有3-5%的破包損耗，大多成為建筑揚塵的污染源；在使用環節的現場攪拌所產生的噪音、揚塵等，又給人居環境產生了巨大的負面影響。在巨額稅收和罰款面前，誰也不會去生產包裝水泥。最后，發達市場經濟國家，把散裝水泥作為現代文明的一項必需品，為散裝水泥的發展，提供了寬松的環境。一個簡單的例子，在發達的市場經濟國家和我國港澳臺地區，無論是城市中心還是農村，散裝水泥運輸車和混凝土攪拌車都暢通無阻。所有這些措施，都有效地推動了散裝水泥發展。
　　(二)水泥散裝化是構建和諧及節約型社會的重要內容
　　所謂和諧社會，一個根本的標志，就是要使某項資源的利用，達到經濟、社會、生態等各方面綜合效益的最大化。既不能為了發展經濟，而破壞生態，也不能因為要保護生態，而停止發展經濟，影響社會的穩定，這是和諧社會的一個基本要求。發展散裝水泥，體現了和諧及節約型社會的這一基本要求，成為構建和諧及節約型社會的重要標志之一。
　　第一，發展散裝水泥可以大量節約能源，改善勞動環境，實現人與自然的和諧發展。水泥散裝化，節省了包裝鏈條上的一切資源消耗。2004年全國水泥總產量9.7億噸，其中6.6億噸包裝水泥耗用138.6億個包裝袋，需用396萬噸包裝紙，折合優質木材2178萬立方米。若用塑編袋包裝需消耗石油99萬噸。
　　發展散裝水泥給生產和使用企業帶來了實惠。根據測算，每噸袋裝水泥包裝費約占生產成本的20%，占銷售價格的16%。同時，按傳統的包裝水泥生產和消費方式，從水泥裝包到運輸裝卸、銷售和使用各環節，都用人工操作，勞動強度大，生產條件惡劣，效率低下。據調查，某小型水泥構件廠在使用包裝水泥時，安排裝卸工60名，其中40人卸車，20人碼垛、搬運和拆包;使用散裝水泥后，整個工段只需10人，勞動強度大大減輕，降低勞動成本83%，減員增效作用顯著。
　　第二，散裝水泥的運輸，可以減少水泥本身的損耗，是資源節約型經濟的典型。袋裝水泥在搬運過程中破損率達5%以上。2004年全國6.6億噸包裝水泥，僅破損率一項就浪費水泥3300萬噸，相當于北京市近四年的總產量。1995-2004年10年間全國因包裝破損造成水泥損失2.39億噸。經濟損失約達598億元。
　　第三，使用散裝水泥和預拌混凝土，可以大大提高建筑工程質量。實驗證明，散裝水泥存放在相對密閉的容器中，13個月質量保持不變；而包裝水泥在工棚內存放3個月，強度下降15－20%，6個月后下降20－30%；如遇濕度較大的天氣，還會結粒成塊、變成毫無強度的惰性材料，不能再繼續使用。從大量使用的混凝土和砂漿看，在建筑工地現場攪拌，各種材料的配比由于沒有嚴格的計量，質量難以保證。而通過工廠化生產的混凝土和干混砂漿，由電腦控制，科學配方、計量嚴格，生產標準化，產品質量和工程質量得到充分保證，從而杜絕了“豆腐渣”工程的隱患。如重慶綦江彩虹橋垮塌，事后檢查其使用的混凝土就是用包裝水泥現場攪拌的。
　　第四，使用散裝水泥和預拌混凝土，可以大大降低噪音污染和減少粉塵排放。袋裝水泥現場攪拌噪音污染嚴重，一般都在80分貝以上，對周圍居民影響甚大。而用散裝水泥和預拌混凝土施工，可以大大減少噪音污染，改善周邊施工環境。同時，散裝水泥生產和運輸都采用先進技術，減少了拆袋所產生的粉塵污染，凈化了城市空氣，有效解決了運輸中水泥撒落等臟亂差公害，有利于改善大氣環境質量。據北京市環境科學研究院測定，每噸包裝水泥粉塵排放（可吸入顆粒物）為4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，包裝水泥高于散裝水泥16倍。國家環保局專家就包裝水泥在流通和使用環節對環境造成如此嚴重的污染感到觸目驚心。
　　第五，使用散裝水泥大大促進了建筑施工現代化。散裝水泥的應用促進了預拌混凝土、干混砂漿、綠色建筑材料的發展。預拌混凝土全部使用散裝水泥，是現代化的生產方式，是建筑施工現代化的重要標志。預拌混凝土最為突出的優點是節約水泥，保證質量，提高效率，施工泵送高度高，一次連續性澆注量大。例如，上海金貿大廈施工，混凝土泵送高度創造了380米記錄。北京東方廣場共使用70萬立方米混凝土，在組織基礎施工中，由8座攪拌站動用219輛混凝土攪拌車，24小時內一次性連續澆注了10450立方米混凝土。
　　(三)水泥散裝化是實施可持續發展戰略的必然要求
　　在全面建設小康社會和實現現代化的進程中，我國原材料、能源、水資源面臨嚴峻挑戰，只有遵循可持續發展的戰略思路，才能實現經濟社會長期、穩定、協調發展。按照循環經濟理論，發展散裝水泥是實施可持續發展的重要內容和必然要求，“限制包裝，發展散裝”是各個國家既定的重要產業政策，在聯合國環境與發展大會上通過的重要文件《21世紀議程》中明確提出：“勸阻使用和消費在其使用期間會產生環境污染的建筑材料和產品”，據此，我國人大將“提高水泥散裝率、發展商品混凝土”確定為國民經濟和社會發展2010年遠景規劃的發展要求。國務院及有關部委也已多次發文，提出加快發展散裝水泥的具體意見。各省、自治區、直轄市都把發展散裝水泥納入實施可持續發展戰略和循環經濟的重要內容。如在廣州市21世紀議程中，就提出了發展散裝水泥的明確目標：“2010年，水泥散裝率達到80%以上，在4個縣級市的主要市政建設和大型建筑工程項目中應使用散裝水泥”。
　　三、發展散裝水泥面臨的主要問題
　　(一)水泥產業結構不合理，中小企業偏多
　　我國是世界上最大的水泥生產國，自1985年起，水泥總產量連續20年保持世界首位。近幾年來，在國家產業政策引導下，雖已強制淘汰了一大批小水泥生產企業，但立窯等中小企業所占的比重仍然較大，30%的大型企業水泥散裝量占全國散裝水泥總量的70%左右。70%的中小水泥企業由于設備陳舊、生產工藝落后等因素使散裝水泥發展滯后，嚴重制約了全國散裝水泥的發展速度。
　　散裝水泥使用企業也存在著結構不合理現象。從表面看，我國散裝水泥發展似乎由經濟增長特別是建筑業發展推動。但從根本意義上講，是水泥的散裝化推動了建筑施工的現代化。按照目前建筑業的工藝水平，13層以上的現代建筑物，如果不用散裝水泥，即預拌混凝土施工，是不可能建設起來的。但由于散裝水泥在使用過程中，一次性投入較大(需要配置一些散裝水泥設施)工藝流程需要改革(在節省勞動力的同時，需要采取一些現代化的工藝配套)，需要較高的現代管理水平，因此，國家二級以上的建筑施工企業使用散裝水泥的主動性較好，而二級以下企業寧愿選擇勞動密集型的生產方式(即大量使用民工、降低成本)，而不愿意使用資金、技術密集型的生產方式(即通過增加設施、提高效率)，故而使用散裝水泥積極性不高。而二級以上企業承擔的工程量不到20％，80%的工程項目由二級以下企業承擔，不僅影響了水泥散裝率的提高，而且直接影響了工程質量的保障，導致了建筑行業一系列問題的產生。比較普遍的狀況是:建筑企業由于使用散裝水泥，雇用民工的數量大大低于使用包裝水泥的企業，由此導致的民工問題也相應大大減少;由于散裝水泥從供應到使用整個環節比較規范，因此，使用散裝水泥企業出現的各種建筑行業的常見問題，也比使用包裝水泥的企業少;由于使用散裝水泥的建筑物質量要高于使用包裝水泥，由此產生的建筑業質量問題、出現“豆腐渣”工程的概率也相對較低。
　　調研中發現，部分單位對向建設工程業主或施工企業預收每噸3元散裝水泥專項資金有意見，認為加重了企業的負擔。我們專門對此作了調研分析。就基金管理角度講，這種收費辦法，是比較符合公共財政框架下專項資金管理程序要求的(見圖3)，利用過渡戶的形式，既保證了散裝水泥專項資金在財政統計上的準確性和管理上的嚴密性，也對促進散裝、限制袋裝起到了很好的調控作用。從企業角度講，每噸3元的發展散裝水泥“押金”相當于每平方米0.6元左右，在整個建筑成本中所占比例甚低，其性質和建筑行業的質量保證金、押金等相似。并沒有增加企業的負擔。并且，由于使用散裝水泥縮短了工程施工周期，提高了工程質量，減少了用工成本，給企業創造了很大的經濟效益。
　　圖3　 陜西省散裝水泥基金管理流程表

　　(二) 區域間水泥散裝率差距大，特別是農村發展散裝水泥市場潛力很大
　　我國各地區水泥散裝率差距大，突出表現在兩個方面：東西部地區差距，農村與城市的差距。
　　東西部差距在相當大的程度上制約著我國散裝水泥的發展。特別是近幾年，東西部地區水泥散裝量的差距在擴大。西部地區水泥散裝量從1991年占全國總量的18%下降到2004年的13%，下降了5.2個百分點；而東部地區則由41.3%增加到87%，增加了45.7個百分點。如上海市的水泥散裝率2001年已達到88.7%，而四川省經過“九五”期間的較快發展僅為15.5%。盡管經過這幾年努力，我國各地的水泥散裝率都有了明顯的提高，但各省、市、區的差距仍十分明顯（見表1）。
　　農村發展散裝水泥工作遲于城市，落后于城市，是當前散裝水泥發展的難點。我國有13億人口，近10億在農村，全國社會總產值增長有近60%來自農村經濟，工業和稅收增長也有近50%來自鄉鎮企業。而涉及農村建房、村屯改造、道路和農田水利基礎設施建設等投資持續時間長，且很少受外界經濟形勢波動的影響。據統計，廣大農村水泥使用量約占全國的40%到50%。而目前這部分水泥，基本還使用包裝水泥，因此，開辟農村散裝水泥市場潛力巨大。
　　表1　 2004年全國省級散裝水泥量、率統計表

　單位：萬噸，%

地 區	散裝水泥量	水泥產量	水泥散裝率
全國合計	31281.95	93462.65	33.47
直轄市	2536.52	4484.03	56.45
北京	883.84	1128.07	78.35
上海	798.7	861.56	92.71
天津	465.03	536.986	86.6
重慶	388.95	1957.47	19.87
東部地區	16469.27	38998.67	42.23
江蘇	4435.41	7993.17	55.49
浙江	4875.07	8192.02	59.51
福建	638.58	2245.36	28.44
山東	4206.38	12364.4	34.02
廣東	2241.3	7784.99	28.79
海南	73.11	418.729	17.46
中部地區	8678.77	33455.3	25.94
河北	1832.62	7825.02	23.42
山西	306.22	1923.49	15.92
遼寧	793.74	2471.94	32.11
吉林	213.58	1376.16	15.52
黑龍江	427.27	1127.96	37.88
安徽	1006.87	3235.44	31.12
江西	777.61	2975.93	26.13
河南	1295.5	5393.42	24.02
湖北	1081.43	3768.05	28.7
湖南	943.9	3357.88	28.11
西部地區	3596.66	16530.4	22.51
內蒙古	151.24	1182.17	12.79
廣西	791.23	2679.41	29.53
四川	855.05	3820.6	22.38
貴州	169．00	1428.57	11.83
云南	361.06	2150.45	16.79
陜西	483.05	1800.41	26.83
甘肅	317	1352.97	23.43
青海	53.53	342.921	15.61
寧夏	86.25	582.77	14.8
新疆	329.43	1190.14	27.68

　　注：數據資料由中國散裝水泥推廣發展協會提供。
　　對發展農村散裝水泥，無論是政府部門還是企業，都有一定疑慮，認為農村市場面廣量散，發展散裝水泥難度較大。但通過認真調查研究，特別是考察了廣西巴馬縣、河北內邱縣、山東桓臺縣發展農村散裝水泥的典型經驗，我們認為只要政府政策引導到位，農村散裝水泥完全有可能比城鎮的散裝水泥發展得更快、更好。目前，我國農村發展散裝水泥的基本特點是小、少、廣、差、缺、慢。“小”指供應農村散裝水泥的生產企業規模一般較小；“少”指用戶水泥使用量較少；“廣”指用戶分布較廣；“差”指交通條件較差；“缺”指購置基礎設施設備缺乏資金；“慢”指農民對散裝水泥的認識和接受程度相對較慢。而這些問題，只要政府引導政策到位，都可以較快解決。發展農村散裝水泥的核心，首先要解決農民對散裝水泥認識程度“慢”的問題，而上述幾個典型地區的經驗表明，只要政府（散裝辦）精心培育、扶持服務，在農村建立起不同模式的若干使用散裝水泥示范點，讓農民可以象購買大米一樣，方便地購買使用，則散裝水泥就會以其低成本（銷售價低于包裝水泥，且沒有運輸成本）、高品質（立窯企業散裝水泥質量優于同批號的包裝水泥）等方面的優勢，贏得農民的信賴。那么，發展農村散裝水泥中的“少”、“小”、“差”、“缺”等問題，就會較好破解。為了解決農村消費者分布“廣”的矛盾，一些省、市、區已經研發了一系列適合農村散裝水泥運輸使用的專用車、罐，有的地區已經采取各個政策措施，鼓勵企業和個人投資于農村散裝水泥的發展，其取得的效果十分明顯。以山東省桓臺縣為例，該市把散裝水泥專項資金的90%用于農村散裝水泥的推廣和應用。通過對農村散裝設備、散裝車輛等給予補助、興建示范點等形式，在2000-2004短短的四年間，就使農村水泥散裝率從27%提高到52%，提高了25個百分點，全縣全社會散裝水泥使用率達到83%。
　　通過深入調查研究，我們認為，無論是在城市還是在農村，發展散裝水泥的核心是政府政策引導力度和方向問題。調查情況表明，散裝水泥專項資金在不同階段都能發揮相應的重要作用。根據調查情況，我們把我國散裝水泥發展與專項資金的政策引導方向劃分為如下四個階段(見表2)。如果某一區域，沒有正確把握好該區域散裝水泥發展的階段，而產生了政策引導的方向性錯誤，就可能導致散裝水泥專項資金績效的下降，并進而導致水泥散裝率增長速度的緩慢。

　　表2　 散裝水泥發展過程與政府的政策引導

階 段	水泥散裝率	政策引導方向
起步階段	20%以下	輿論導向，觀念引導，水泥行業生產結構調整，散裝水泥供應使用配套設施建設
快速發展階段	21－50％	鞏固調控城鎮散裝水泥市場，大力開拓農村散裝水泥市場
穩定發展階段	51-75%	鼓勵散裝水泥配套新設備、新技術、新產品的研發和推廣應用，致力發展預拌混凝土
發達階段	76%以上	引導發展“綠色”水泥、“經濟”水泥、干粉砂漿，提高散裝水泥的節能、環保及配套體系的科技投入

　　2004年，我國的水泥散裝率為33.47%，處于快速發展階段的關鍵點。在這個關鍵點上，我國散裝水泥的發展，不僅需要政府專項資金的正確引導，更需要在引導方向上，積極向鞏固調控城鎮市場和開拓農村散裝市場方面發展。而我國目前之所以散裝率低、區域間差距大，根本的原因，是一些地區在使用散裝水泥專項資金時沒有正確把握好當地在發展散裝水泥時的定位，導致政策運用不當所致。
　　(三)政府支持力度在地區間存在較大的差距
　　除了政策運用的方向存在著一定問題外，各地政府在支持散裝水泥發展的政策力度上，也存在著較大的差距。“散裝水泥專項資金”是國家制定的推動散裝水泥發展的核心政策之一，對“限制袋裝，鼓勵散裝”起著不可替代的政策導向作用，是國家用經濟手段進行宏觀調控的重要措施之一。但各地在執行這一政策時，地方政府的政策力度差距很大。如1990年3月，時任上海市市長的朱基簽發了《上海市散裝水泥管理辦法》（市政府第26號令），對全國散裝水泥發展步入法制化軌道起到了很大的推動和引導作用，也使上海市的水泥散裝率從1990年的45.35%猛增到2004年的94.41%，達到了國際先進水平。但有些地區，由于政府對散裝水泥發展不重視，因此即使經濟社會快速發展，水泥散裝率也難以得到相應的增長。
　　另外，一些散裝水泥發展較快、較好的地區，除了認真執行好散裝水泥專項資金政策外，還采取了減免養路費、強化監督力度、政府獎勵等配套措施，促進散裝水泥的發展。如上海市建委、經委、計委等10個管理部門于2002年聯合印發《關于進一步加快發展上海市散裝水泥的意見》，該《意見》要求實現由單一管理向綜合管理網絡方向的轉變。原來上海市的散裝水泥管理工作主要由市、區（縣）二級散裝辦承擔，根據新形勢的要求，2002年７月起，將原市散裝辦、墻改辦、粉煤灰辦、建筑節能辦、化學建材辦整合成立了市建材發展辦，聯合建筑業管理、財政、計委、經委等相關部門，加強與兄弟省市的聯系與協作，逐步形成了覆蓋面廣、基礎扎實、全方位運行的管理體系，為上海市散裝水泥的發展提供了有力的組織保障。
　　(四)散裝水泥管理系統亟待職能轉型
　　散裝水泥事業的發展，涉及生產、流通、使用三大領域和諸多環節，一個職能部門無法進行協調。為創建一個權威性強、有效統籌的散裝水泥協調管理機制，在歷次國務院機構改革中國家有關部門都保留了全國散裝水泥辦公室。國務院在[1997]8號文件中還明確了“各級散裝水泥辦公室是散裝水泥工作的行政管理部門，對本地區散裝水泥發展負有行政管理責任”。根據這一規定，國家部委層面有“全國發展散裝水泥部際協調會議制度”（國家計委、國內貿易部[1997]1437號聯合“通知”），省、地（市）、縣（市、區）層面有三級散裝水泥辦公室及散裝水泥工作協調小組，在當地政府、建設、商務、經貿等行政主管部門的組織領導下，已形成了較完整的散裝水泥管理機構和工作機制。在促進散裝水泥和預拌混凝土的發展中起到了重要的職能作用。截止2004年底，全國共有883個散裝水泥辦公室，從業人員4976人，其中 467人列入公務員管理系列，其余大部分仍為自收自支的事業單位。
　　散裝水泥管理系統，是適應我國國情的一種創舉，也是世界上獨一無二的。在幾十年的散裝水泥發展實踐中，散裝水泥管理系統發揮了十分積極的作用。涌現出了一批以浙江省散裝水泥辦公室為代表的發展散裝水泥的先進典型。多年來，“開拓創新，勤奮務實，團結協作，樂于奉獻”的散裝精神，培養了一支對事業充滿感情和責任的散裝水泥管理隊伍。這一支由各級散裝水泥辦公室以及廣大散裝辦工作人員形成的散裝水泥專業管理隊伍成為我國散裝水泥發展中最積極、最活躍的因素。他們努力工作，無私奉獻，辛勤耕耘，為加快實現我國水泥強國之夢而不懈努力的精神，常常感動了我們課題組的每一位成員。
　　但散裝水泥管理系統是一個“自殺式”的部門。作為一個專門為某項事業而設立的部門，一旦事業實現了其既定目標，其職能也就自行消失。因此，工作越積極，事業就越發展；事業越發展，離其職能消亡的時間就越短。這類“自殺式”的部門，除了散裝水泥辦公室外，我國的政府部門中還有很多。典型的如計劃生育委員會、公安系統等。在事業剛剛起步階段，這些部門都能較好地發揮其職能作用，但一旦事業發展到一定階段，為了保持其職能的可持續性，這些部門就可能出現拖拉等行為，來故意放慢事業發展的速度。散裝水泥管理系統長期以來所形成的“散裝精神”，從道德上解決了這一問題。但如果沒有一個有效的制度保障，就可能在今后的發展中，出現這樣那樣的問題。
　　實際上，散裝水泥辦公室并不是一個只管水泥散裝率上升的部門。發展散裝水泥是一項可持續發展的事業，即使水泥散裝率達到70%以上進入發達階段后，仍面臨著發展綠色水泥、經濟水泥等課題。例如：新型建筑干混砂漿的散裝化和推廣應用，以及配套設備的研發和推廣等。因此，必須根據散裝水泥發展的不同階段，來界定散裝水泥管理系統的職能，使之成為一個可持續發展的部門。
　　同時，散裝水泥辦公室的主要調控手段，就是散裝水泥專項資金。而這項專項資金的臨時性，也間接影響了散裝水泥辦公室職能的發揮。使人們普遍以為散裝水泥管理系統是一個臨時性的管理部門。因此，從我們調研情況看，要散裝水泥管理系統充分履行國務院規定的行政管理職能，一方面需要明確的、可持續發展的職能定位，另一方面，要有可持續發展的調控手段。而能不能使散裝水泥專項資金成為散裝水泥管理系統可持續發展的調控手段，關鍵在于散裝水泥管理系統運用這項資金的績效。

四、散裝水泥專項資金績效分析

　　為了促進我國散裝水泥發展，國家于1998年統一征收散裝水泥專項資金，并在2002年對這項政策作了必要的調整。為了考核散裝水泥專項資金使用績效，課題組專門成立了評價小組，對此進行了績效評價。
　　(一)評價依據和目標
　　1.績效目標。國務院在國發（1985）27號《國務院批轉國家經委關于加快發展散裝水泥意見的通知》中，明確提出我國散裝水泥發展的目標是：“本世紀末水泥散裝率達到70%”。 本次績效評價，即以此為績效評價總目標。同時，根據財政部財綜字[1998]157號文件的要求，確定了資金管理的總目標為：散裝水泥專項資金使用合規、安全、有效，其中90%用于建設。
　　2.評價依據。1997年，國務院批轉了原國內貿易部等六部委關于《進一步加快發展散裝水泥的意見》（國函（1997）8號），在這個文件中提出“國家在不增加企業負擔的前提下，將繼續實行并適時調整征收散裝水泥專項資金的政策”。根據以上精神，財政部印發了《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》（財綜字[1998]157號），明確了散裝水泥專項資金的性質、征收對象和標準，進一步規范了資金的管理。根據財政部文件要求，各地先后制發了加強散裝水泥專項資金管理的各種規定。2002年4月，根據國務院有關整頓政府性基金的精神，為加強散裝水泥專項資金的征管用，財政部會同國家經貿委制訂了《散裝水泥專項資金征收和使用管理辦法》（財綜字[2002]23號），要求各地嚴格執行規定，加強散裝水泥專項資金的征管，提高資金的效益和效率。2004年，商務部、財政部等五部二局頒布了《散裝水泥管理辦法》（[2004]第5號令）。該部委規章根據《中華人民共和國清潔生產促進法》的要求和促進經濟與社會可持續發展的方針，進一步明確提出了新時期加快發展散裝水泥的政策措施。全國26個省、自治區、直轄市結合本地實際，相繼發布了加快發展散裝水泥的政府令。散裝水泥管理工作開始進入科學化、法制化和規范化的道路。這些政策法規，成為本次績效評價的基本依據。
　　3.評價樣本。本次績效評價，以2001—2004年我國散裝水泥管理系統征收的散裝水泥專項資金為樣本進行分析。
　　為了認真做好散裝水泥專項資金的征管工作，各地散裝水泥管理系統嚴格按文件規定的要求，對水泥生產企業銷售包裝水泥(包括紙袋、復膜塑編袋、復合袋等)，按照最高不超過每噸1元標準征收散裝水泥專項資金;對使用包裝水泥的單位按照最高不超過每噸3元征收散裝水泥專項資金。征收的專項資金按規定全部納入地方財政預算管理，實行“收支兩條線”。在專項資金使用上，堅持“取之于包裝，用之于散裝”的原則，根據地區散裝水泥發展的要求，以專項資金為引導，用補助、貼息等辦法，引導民間資金投向散裝水泥產業，大力發展散裝水泥的配套設施。從這幾年運行的情況看，散裝水泥專項資金主要用于：散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿專用設施新建、改建和擴建，設備購置和維修，建設項目貼息，科研、新技術開發，示范與推廣等。
　　2001－2004年，全國累計征收散裝水泥專項資金218622萬元，支出157201萬元，占實收額的71.91%。其中，生產性支出104789萬元，占支出總額的66.66%（見表3）。
　　表3　 全國散裝水泥專項資金收支情況表

單位：萬元，%

年份	應收額	實收額	收取率%	總支出	占總收入%	結余金額	占總收入%	生產性支出	占總支出%
2001年	99,998	42,954	42.95	36,230	84.34	6,724	15.66	26,273	72.52
2002年	84,400	53,750	63.68	39,665	73.79	14,085	26.21	26,465	66.72
2003年	94,969	62,732	66.06	40,404	64.41	22,328	35.59	26,064	64.51
2004年	95,348	59,186	62.07	40,902	69.11	18,284	30.89	25,987	63.53
合計	374,715	218,622	58.34	157,201	71.91	61,421	28.09	104,789	66.66

　　注：數據資料由中國散裝水泥推廣發展協會提供。
　　(二)評價方法及過程
　　為了對散裝水泥專項資金征管情況及資金對促進我國散裝水泥發展情況進行科學的評價，本評價組以成本—效益法為基礎，按照績效評價的基本原則，結合統計分析和經濟預測等相關方法開展評價。在評價過程中，分為定量與定性分析。評價所使用的包括了中國散裝水泥推廣發展協會提供的相關數據及評價組抽樣調查取得的相關數據。同時，在評價過程中，還對散裝水泥生產、使用單位，包裝水泥生產單位，以及與散裝水泥發展相關的部門進行了隨機調查。
　　評價組根據上述評價依據和方法，在綜合定量與定性分析的基礎上，進行綜合評議，最后形成評價結果。
　　(三)評價指標及結論
　　根據評價依據，我們設立了三級指標體系，并設計了三級計算表格。其中，第三級表格是根據上述指標設計，對每項指標進行具體計算的表格，如《散裝資金增長率計算表》、《專項資金與散裝率相關系數分析表》等。第二級表格，是在三級表格基礎上，按照主指標，對相關的指標進行匯總分析，如《散裝專項資金基本情況表》、《散裝資金管理流程圖》、《資金績效指標計算表》、《經濟績效指標計算表》、《社會績效指標計算表》、《抽樣調查表》、《專家問題評估表》等。第一級表格，是對二級表格的總匯總，即《散裝水泥專項資金績效評價結論表》。
　　在此基礎上，通過詳細的調查、分析和評價，最后計算出我國這三年散裝水泥專項資金的績效為84.1064分(見表4)，并得出如下結論：
　　表4　　 散裝水泥專項資金績效評價結論表

指 標	權 數	得 分	折算分
資金績效指標	35	81.694	28.5929
經濟績效指標	35	86.758	30.3653
社會效益指標	20	95.212	19.0424
定性指標	10	61.058	6.1058
合 計	100		84.1064

　　1.專項資金實施的績效達到了84.106分，屬于較好水平。
　　2.散裝水泥專項資金使用基本合規、安全、有效，管理制度也比較規范、完整。但在收入上，征收率偏低；支出上，沒有達到90%用于建設的目標，在進一步提高散裝水泥專項資金的利用能力上，尚有較大的潛力。
　　3.散裝水泥專項資金有力地促進我國水泥散裝率的提高，專項資金與水泥散裝率的相關系數達到了0.4960，專項資金總投入與散裝率的相關系數達到了0.6773。但由于征收率只有58.34%，資金總量較低，因此，盡管這幾年我國的水泥散裝率得到了快速增長，但仍只能實現到33%，與國務院在國發[1985]27號文件提出的70%目標尚有較大距離。
　　同時，各地區的散裝率水平極不均衡，除直轄市和東部地區高于全國平均水平外，中西部地區、特別是農村地區的散裝率仍很低。中西部各省區22－25%的散裝率水平，說明這些地區的散裝水泥，實際上尚處于起步階段。
　　4.散裝水泥的快速發展，對社會的貢獻較大。不僅直接減少了水泥行業的污染，提高了水泥行業的效率，而且對促進建筑業的進步及帶動循環經濟的，提高社會的環保水平，都作出了重要的貢獻。

五、進一步促進散裝水泥發展的財政政策建議

　　從前面分析可以看到，我國的散裝水泥正處于快速發展階段，在中西部地區，甚至還剛剛處于起步階段。即使如此，這些成績最終要歸功于國家對散裝水泥發展的政策扶持。其中散裝水泥專項資金政策功不可沒。
　　“十一·五”期間，是我國建設和諧社會的重要歷史階段。在新的歷史條件下，處于快速發展階段的散裝水泥業，是不是需要國家政策的繼續扶持？應該采取怎樣的政策措施進行扶持？這是我們所必須認真研究的。為此，本報告著重以散裝水泥專項資金為例，對下一步的財政政策走向進行具體分析，并提出相關建議。
　　(一)關于散裝水泥專項資金財政政策的三種觀點
　　散裝水泥專項資金政策的改革和完善是一項復雜的工程，它涉及到相關政策的調整、管理機制的改革、各有關方面相關配套措施的建設與完善等諸多方面。針對散裝水泥專項資金政策的改革和完善問題，我國理論界和實際工作部門存在三種觀點：
　　第一種觀點認為應該取消散裝水泥專項資金政策。其基本理由:一是專項資金政策是計劃經濟時期的產物，在公共財政框架下，這種辦法，應該隨著市場經濟的發展予以取消。二是在城市化進程加快的情況下，散裝水泥市場發展迅速，水泥業本身就熱衷于發展散裝水泥，不需要政府引導，可以通過市場引導解決。三是國外也沒有散裝水泥專項資金和散裝辦，他們是通過其他辦法，來促進散裝水泥發展。因此，我國也可以采取其他辦法，如《關于限期禁止在城市城區現場攪拌混凝土的通知》(商務部等四部委商改發[2003]341號)就發揮了重要的作用。四是散裝水泥的發展，應該通過經濟杠桿調節，而不需要政府調節。只要市場有散裝水泥的需求，散裝水泥就能發展。五是散裝水泥專項資金在管理上，還存在著一定的問題。特別是征收率及生產性支出占總支出的比例較低，說明這項資金的使用效果不理想。
　　第二種觀點認為，應該維持現有的有關散裝水泥專項資金政策規定，通過加強征收力度、控制養人經費等手段，提高專項資金的征收和使用效率，保障90%的散裝水泥專項資金用于發展散裝水泥事業。
　　第三種觀點則認為，應當從政策和法規層面入手，通過設立相關稅法（比如環境保護稅），把散裝水泥資金歸并到稅收征管中，嚴格規定稅率、征管方式以及相關的配套措施，來保障我國散裝水泥事業得到穩定充足的發展資金。
　　經過對我國散裝水泥專項資金的管理和使用現狀進行系統分析，我們發現上述三種觀點，都有一定的合理性，但都存在著一定的缺陷，很難解決我國目前用散裝水泥專項資金政策促進散裝水泥發展中面臨的各項實際問題。
　　第一種觀點，從根本上否定了散裝水泥專項資金政策的作用。從表面上看，通過市場化運行，也可促進散裝水泥發展。但我國是一個經濟發展水平差距甚大的國家，很多地方市場化程度還不高。從發展經濟學的角度講，在市場經濟發展的初級階段，必須有一個市場之外的力量，來作為市場經濟發展的“第一推動力”，才能保證市場化進程的順利發展。如中國近代史上的洋務運動，用外債推動了我國市場經濟的一定發展，又如“十一屆三中全會”和鄧小平南巡講話，是從政府或中央層面(即西方經濟學意義上的政府層面)，推進了我國市場化的進程。發展散裝水泥同樣是這個道理，在初級階段，沒有政府的政策引導，它的發展，要么速度很慢，要么會走彎路。因此，從根本上否定散裝水泥專項資金政策的作用，從理論上講，站不住腳。
　　同時，從持這一觀點的群體而言，他們主要是水泥生產企業和少數水泥使用單位。作為市場的主體企業法人，按照馬克思的觀點，他們天然地有著追逐利潤的本能，天然地希望實現企業利潤最大化或者企業成本最小化。因此，作為“人格化的資本”，他們希望最小程度地承擔社會職能(稅、費)，實現最大利潤。這一點，無可厚非。降低企業負擔，同樣也是我國政府的一項重要任務，我國前階段對向企業亂收費的清理，也是從提高企業利潤率、減輕企業負擔的角度提出來的。但減輕企業負擔，指的是減輕企業不合理負擔，對于企業應該負擔的項目，企業必須承擔。從上述觀點分析，除了企業法人自身天然的立場，希望中止收費外，同時，對散裝水泥專項資金的性質、作用、目的了解不夠而形成謬誤觀點，也是一個重要的原因。如該觀點認為：(1)基金是計劃經濟的產物，在市場化過程中，基金要逐步取消。我們同意這一觀點，從公共財政的角度講，這一觀點反映了基金這一財政工具逐步走向滅亡的趨勢。但對一些市場化程度不高，或者還需要政府調控的領域，基金還是有一定的生存空間。“逐步取消”并不是說現在就要取消，以此為取消的理由，難以成立。(2)城市化發展的過程中，市場就可以引導散裝水泥的發展，不需要政府參與。只要市場有需求，散裝水泥就能發展。這種觀點，只考慮了現實而沒有考慮原因。從調查情況看，城市化發展速度快，并不意味著水泥散裝率高。而水泥散裝率高的地區，實際上是散裝水泥專項資金征收好、散裝水泥管理部門發揮作用較強的地區。正如我們前面所分析，散裝水泥專項資金的作用，就是提高一個地區的水泥散裝率，不斷開拓該地區散裝水泥市場。一些地區之所以出現散裝水泥可以用市場推動的局面，從根本意義上講，正是散裝水泥專項資金政策在前期發揮作用的結果。因此，用這種觀點，來否認散裝水泥專項資金政策作用，有“過河拆橋”的味道。同時，持這種觀點的，還不了解散裝水泥專項資金的作用：在促進了一個地區城市散裝水泥市場形成后，散裝水泥專項資金還需要引導農村市場，還需要引導散裝水泥向“綠色水泥”、“經濟水泥”方向發展。它的任務仍十分艱巨。從這一觀點我們甚至可以反推出這樣的觀點：散裝水泥專項資金，實際上就是水泥行業的一項“總市場營銷費”，是水泥行業通過政府組織、開拓市場、發展市場的過程。(3)采用國外的辦法，用其他行政手段，來解決散裝水泥的發展問題。這一觀點，在我國很有市場，特別是在有的政府部門，持這種觀點的人數不少。但我國是一個發展中國家，很多地區至今仍在走一條“先污染，后治理”的路子，發達市場經濟國家采用的手段，大多是從環保、人性化管理這一角度，來“限制包裝，發展散裝”。而我國在這些領域，法律法規體系還很不完整，而且，執法體系也存在著很大的不足。如果用國外經驗來限制包裝、發展散裝，政府的運行成本會更高。從更進一步的角度講，實際上，除了征收散裝水泥專項資金外，我國已經采取了一些必要的政策舉措促進散裝水泥發展。如減免散裝專用汽車的養路費、禁止城市現場攪拌混凝土等，而這些舉措的設計者或執法的主要環節，仍然是散裝水泥管理部門。因此，在我國還沒有形成完整的生態、環保、人性化管理等法律體系和執法體系的情況下，散裝水泥專項資金政策仍將是主要的經濟調節手段。參考國外的一些其它手段，只能是一種輔助調節手段。這些輔助手段，可以根據國情進行多方位設計，如：從財政角度，可以通過建筑材料工業挖潛改造資金、中小企業發展專項資金等，支持散裝水泥的發展；從技術角度，制定建筑行業生產技術規范、水泥產品技術標準等散裝水泥相關的技術標準；從環保角度，制定限制污染較嚴重的包裝水泥生產的相關政策；從勞保角度，制定限制對工人身體危害較大的包裝水泥生產的環保標準，等等。但這些措施，在目前條件下只能作為輔助手段，并不能因此動搖專項資金政策作為主要調節手段的地位。(4)目前，散裝水泥資金征收率和使用率都較低，說明管理上尚存在問題，因此，沒有必要繼續征收。這一觀點，水泥生產企業提出的較多。其根本出發點，就是對某一企業的征收數，與支持該企業發展散裝水泥的資金量不匹配。從調查情況看，我們對此持不同看法。首先，從財政管理角度，由于散裝水泥管理部門已經形成了自上而下完整的管理體系，形成了系統的資金管理、項目審批、數據統計等體系，因此，與其他類似的基金比，它的管理水平，相對較好。其次，正如前面分析，散裝水泥專項資金征收率低，并不是征收管理質量差，而是征收對象在城市，而考核范圍在全地區，使征收率的分母增加了一塊沒有開征的領域。如2004年，我國散裝水泥專項資金全國平均征收率為62.07%，當年我國水泥消費中，農村占了41.6%，而這一領域，按我國目前的管理體系，沒有征收散裝水泥專項資金。因此，如果按同口徑計算，其實際征收率應該是：62.07/(100-41.6)=106%，說明不僅城市部門已經全部征收，一些地區已經開始了對農村水泥市場的管理。第三，從散裝水泥專項資金的使用情況看，正如我們前面的分析，盡管存在著一些問題，總體而論，無論是直接的生產性支出，還是間接的市場開拓型支出，它都極大地促進了散裝水泥的發展。按照84分的績效，它的資金使用效果，不能說是不理想的。
　　因此，我們認為，第一種觀點并不完整。
　　第二種觀點強調了散裝水泥專項資金的征、管、用、監督四個環節，是單純從技術層面上入手，對散裝水泥專項資金政策的發展提出了意見。因此，保留散裝水泥專項資金政策，比較符合公共財政發展的要求的。但是，這一觀點忽略了散裝水泥專項資金政策現階段存在的二個關鍵性問題，即各地區水泥散裝率差距大，各地在執行這一政策時力度差距大；征收率低，各地差距大。財政部制定的《散裝水泥專項資金管理暫行辦法》中的 “水泥生產企業每銷售一噸袋裝水泥（包括紙袋、塑料袋、復合袋等）繳納的散裝水泥專項資金，以及每使用一噸袋裝水泥，由建設單位或其他使用單位繳納的散裝水泥專項資金總和為3—5元”的條文是一項指導性的規定，它并沒有明確地確定散裝水泥專項資金的征收比率，具體的比率由各地區自行規定，這就造成了專項資金征收標準的地區差異，同時，由于散裝辦不具備法律意義上的征管權，也直接影響了專項資金在征收管理上的疏漏。因此，這一觀點，在實際操作中，也容易產生一定的問題。
　　第三種觀點認識到了散裝水泥專項資金作為一項政府基金，在管理上與公共財政政策要求存在的距離，希望按照公共財政的發展方向，把散裝水泥專項資金直接“費轉稅”，納入規范化、法制化的財政管理體系。這一觀點，盡管符合公共財政的發展方向，但我們也看到，稅收政策的出臺是一項復雜的工作，在制定稅的同時還需要許多相關的輔助政策，這都需要比較長期的過程。目前，我國的散裝水泥事業正處于高速發展階段，而且處于被動發展到主動發展轉變的關鍵階段，財政政策的導向作用十分重要。如果按照“費改稅”的思路，將會使我國散裝水泥事業的發展失去最佳的發展機遇。
　　因此，我們認為，要制定適合新時期促進散裝水泥發展的財政政策，必須從公共財政的基本理論入手，按照公共財政發展的要求，對現行政策進行必要的改革與完善，以提高財政政策的調控能力，促進我國散裝水泥快速發展。
　　(二)散裝水泥的財政分析
　　課題組認為，要制定下一階段財政支持散裝水泥發展的相關政策，就必須從公共財政發展的要求，按照公共財政理論，對加快發展散裝水泥進行準確的定位。在此基礎上，再研究制定支持散裝水泥發展的財政政策，就可以迎刃而解。
　　1.散裝水泥并不是一項純私人產品，必須由政府正確引導
　　在制定財政政策時，首先要解決散裝水泥是不是屬于財政必須支持的范圍。也就是說，必須回答財政需要不需要支持這項事業發展。
　　在公共財政條件下，財政管理范圍的確定，是以市場失靈理論來指導的。也就是說，如果某項事業或某項產品會導致市場失靈，那么就必須由政府通過財政手段進行必要的引導。反之，則可以通過市場自身解決。
　　在市場經濟條件下，導致市場失靈的因素很多。根據這些因素，財政支出范圍的界定可以按照如下二個標準：
　　一是根據產品的公共性來界定財政的管理范圍。如果某項事業屬于私人產品，則可以通過市場力量，在政府創造的宏觀環境下，自行發展。如果某項事業屬于公共產品，則必須由政府提供支持。這一標準，界定了私人產品與公共產品。
　　二是根據私人產品的外部性來界定公共財政的管理范圍。私人產品可分為二種：一是“純”私人產品，即完全可以運用市場力量發展，并且不會對其它社會經濟發展產生影響的產品和事業，典型的如紡織業；另一種是“準”私人產品，即該產品可以完全運用市場力量發展，但在發展中，會產生外部性，對其它社會經濟的發展產生正的或負的影響，典型的如污染企業會產生負面影響，蜜蜂養殖業會產生正面影響。“純”私人產品純粹依靠市場力量發展，沒有必要納入財政支持范圍。而產生外部性的私人產品，則需要政府通過財政政策，進行鼓勵或限制，以確保該項私人產品的生產所帶來的外部性，能通過財政的調控得到鼓勵或限制。這一標準，確定了公共財政的管理范圍是：公共產品，以及具有外部性的私人產品。
　　按照這二個標準，我們可以得出這樣的結論：從公共產品與私人產品的界定來講，散裝水泥是一種私人產品。但從公共財政的范圍界定來講，包裝水泥是一個高能耗、高物耗、高污染的、明顯帶有負的外部性的私人產品，因此，它仍屬于公共財政的管理范圍，需要國家通過財政政策進行限制。而散裝水泥與包裝水泥比，外部性要小得多，是一種糾正包裝水泥負外部性的重要替代品，因此，仍需要國家通過財政政策進行鼓勵。
　　我國制訂散裝水泥專項資金政策的根本目的是“限制包裝水泥，鼓勵發展散裝水泥”。而這一宗旨，正是符合了水泥行業外部性的特點，體現了公共財政框架下，政府對水泥業發展的正確引導。
　　2.對外部性私人產品的引導，必須通過政府收費的辦法來實現
　　不同性質的公共產品，或者外部性的私人產品，需要財政采取不同的辦法進行管理。按照公共財政的一般原理，對外部性的私人產品最佳的管理辦法，是用政府收費來進行引導調控。這一點，不需要再進行深入的理論分析。
　　在我國公共財政框架下的政府收費包括二個部分。一是在市場化程度不高，或者仍需要以基金方式調節的領域，采取政府基金的形式進行收費；二是采取政府行政收費的形式進行收費。這二種收費管理辦法不同，但從企業財務的角度講，它都通過增加企業的成本，調節企業在配置資源中的行為，因此，其實際效果是一樣的。選擇哪種方式好，僅僅是從有利于財政管理進行的選擇而已。
　　我國目前執行的散裝水泥專項資金政策，采取的是一種政府基金形式的收費方式，它同樣是符合我國公共財政發展需要的。
　　因此，課題組認為，在新的形勢下，我國水泥行業包裝水泥負的外部性并沒有消除，而發展散裝水泥作為彌補其負外部性的一項重要內容，政府非常有必要保留現行散裝水泥專項資金政策，來限制包裝水泥，鼓勵發展散裝水泥。
　　(三)散裝水泥專項資金政策的改革建議
　　簡單保留現行散裝水泥專項資金政策，有一定缺陷。從以上分析可知，現行的散裝水泥專項資金政策，其使用的績效只有84分，在管理中還需要進一步的完善。因此，必須對現行政策進行必要的改革，使之更符合公共財政的發展要求。
　　經過調研，我們認為應當吸納前面分析時提出的三種觀點中的優點，充分考慮如何利用現有資源，按照公共財政發展要求，在促進散裝水泥發展的財政政策上，建立起長遠的機制，逐步使這方面的財政政策更為可持續、健康與穩定。
　　通過深入調研，課題組提出了按照“基金改費”、“費改稅”的改革思路，建議財政部在現階段，把散裝水泥專項資金從政府性基金轉變成政府行政性收費，在條件成熟的時候，再把行政性收費轉變成稅收。
　　課題組認為，在現階段，實行“基金改費”，具有以下幾方面的優勢：
　　1.與政府基金相比，行政性收費管理方式更為規范
　　散裝水泥專項資金屬于政府性基金的范圍。政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據國家法律、行政法規和國務院有關規定，為支持某項事業發展，按照國家規定程序批準，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政性資金。政府性基金是憑借政府行政權力參與國民收入分配的一種方式。其目的主要是國家為了支持某項重點產業或事業的發展籌措資金。政府性基金有強制性，卻沒有補償性，是在計劃經濟條件下我國財政部門創造的一種臨時性的分配方式。政府性基金大多設立于我國改革開放之初、稅收法規尚未健全的時期，是一種臨時性的政策，帶有計劃經濟的特點。行政性收費則是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織根據法律、行政法規 、地方性法規等有關規定，依照規定程序批準，在向公民、法人提供特定服務過程中，按照成本補償和非盈利性原則，向特定服務對象收取的費用。行政性收費屬于非稅收入，它遵循的是有償原則，其性質是政府提供的公共服務的“價格”，或者是個人或法人為其向社會提供外部性效應而形成的懲罰性或獎勵性的“罰金” 或“獎金”。
　　政府性基金與行政性收費，是有明顯區別的。前者目的是發展專項事業，后者是提供特定服務。前者征收時是無償、強制的，后者是有償的。相對政府性基金，政府行政性收費在內涵和形式都更加規范。
　　從政府性基金與行政性收費的特點看，作為對一項專項事業的支持，使用政府性基金這一工具似乎更為貼切。但從前面的分析看，我們更傾向于使用行政性收費。其主要理由有三點：
　　一是從全國的情況看，盡管散裝水泥專項資金仍帶有明顯的支持散裝水泥事業發展的政策導向，但從根本意義上講，這一收費方式，已經在逐步向“環保”功能轉型。雖然這項收費，最終都是用于發展散裝水泥，但從目前散裝水泥費的功能來講，已經發生了較大變化。如象上海市等經濟發達地區，散裝水泥費的功能，已經轉向研發綠色水泥、減少水泥業污染等方面。因此，從這個角度講，散裝水泥專項資金，既是一項扶持某一行業的政策，屬于政府基金的概念，同時，它又是一項促進我國和諧社會發展、建設節約型社會，實現“五統籌”目標，降低水泥業負外部性的一項財政政策，它也可歸屬政府行政性收費范疇。
　　實際上，類似這樣的政府基金，并不只有散裝水泥專項資金一項。如育林基金、森林植被恢復費等。它們既可以理解為對林業這一行業的扶持政策，同時，也可理解為對生態保護的一項財政政策。象這類政府基金，在設計初期，受計劃經濟體制的影響，我們用了政府基金這一工具，但在公共財政條件下，完全可以轉化為政府性收費。
　　二是從收費的“費基”來分析。作為一項政府基金，其“費基”的設計，可以是沒有理由的。如三峽基金，在每度電上加價幾分錢，散裝水泥基金，在每噸袋裝水泥上征收幾元錢，可以說這是政府的決定，企業必須無條件地執行。這就是政府基金“強制性”的體現。而行政性收費的“費基”，是有一定依據的。如工本費，就是按照其發放某一許可證的成本來核算的（盡管按照非盈利性原則，工本費收費的金額，可能要低于其成本），因此，行政性收費的“費基”，是有一定的依據的。這就是行政性收費“補償性”的體現。
　　目前，散裝水泥專項資金，作為一項政府基金，其確定的收費標準，是一種強制性的標準，它與袋裝水泥造成的負外部性，沒有建立起相互對應的關系。因此，它是一種強制性的政府基金。這就容易造成“增加企業負擔”的錯覺。但是，一旦轉化為政府性收費后，它就與水泥業產生的負外部性發生關系，使“費基”更為有利，從而使這項收費成為企業必須承擔的義務。
　　我們是這樣考慮散裝水泥專項資金轉化為政府性收費的“費基”的。通過上面分析，可以明顯看到，水泥業在環境污染、資源浪費上的負外部性很強，而散裝水泥減少了它的外部性。如果把發展散裝水泥而減少的負外部性作為向水泥業征收散裝水泥費的“費基”，就非常容易地使政府基金轉化為行政性收費，水泥企業也沒有理由不接受。
　　根據上面分析，水泥業在很多方面造成了環境污染、資源浪費。我們僅取其一種污染指標，來設計散裝水泥費的“費基”。根據北京市環境保護研究院的測定，每噸包裝水泥導致粉塵排放（可吸入顆粒物）4.48公斤，而每噸散裝水泥只有0.28公斤，為包裝水泥的1/16。也就是說，散裝水泥對水泥業負外部性的糾正度為每噸4.20公斤粉塵排放（可吸入顆粒物）。而要實現這一糾正度，就需要發展1噸的散裝水泥配套能力。根據中國散裝水泥協會提供的數據，每形成1噸散裝水泥的配套能力，需要綜合投入180元。由于包裝水泥比散裝水泥多排放了15/16的粉塵排放（可吸入顆粒物），為糾正包裝水泥的負外部性，就需要包裝水泥承擔168.75元(180*15/16)的費用。而這168.75元，就是“散裝水泥費”的費基依據。
　　但是，根據行政性收費的非盈利性原則，盡管需要每噸168.75元的投入，來解決包裝水泥的負外部性，但如何確定費率，可以根據國家需要，在低于每噸168.75元的范圍內確定。據此，我們認為，可以結合我國產業政策，確定二檔費基：一是對國家需要整頓的小水泥企業，設立一個懲罰性較強的費基，二是對一般的水泥企業，設立一個費基。三是對水泥使用單位，設立一個費基。
　　這樣，散裝水泥費作為一項行政性收費，不僅具備了其基本的要素，而且也為今后“費改稅”打下了基礎:當我國的環保政策達到一定程度時，這項收費就可以完全和排污費一樣，并入國家的環保稅。
　　三是作為一項行政性收費，還需要一個重要的條件，即其法律依據。按照行政性收費的定義，它是：指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織根據法律、行政法規 、地方性法規等有關規定，依照國務院規定程序批準……”，這就意味著，如果沒有相關的法律法規，這項行政性收費也不能依法設立。從散裝水泥的角度講，這一文件已經完全存在。1997年，國務院就制訂了《進一步加快發展散裝水泥的意見》，而且截止目前，我國30個省（直轄市、自治區）中，已經有26個省（直轄市、自治區）頒布了關于發展散裝水泥的政府令。這些法律法規都從不同角度，規定了政府對促進散裝水泥發展的職能和要求，包括了收費規定。因此，從這個意義上講，設立針對包裝水泥的行政性收費完全有法律基礎。
　　從另一個角度講，正是由于有了這些法律法規基礎，如果現在就取消這項政策反而影響了法律法規的嚴肅性。特別是2004年由商務部等五部兩局發布的部委規章《散裝水泥管理辦法》，僅僅施行一年多，就嘎然中止，必然影響國家政策法規的嚴肅性。
　　因此，從這三個角度講，我們認為，在公共財政框架下，散裝水泥專項基金，完全有條件轉化為國家行政性收費。
　　2.行政性收費的成本較為低廉
　　從前文分析可知，將專項資金轉化為政府稅收的方式是最直接、最有效地增強散裝水泥發展資金管理的方式，但同時制定稅收成本較高。一種稅的制定必須通過調研、提案、專家討論、人大研究、批準試行的漫長過程，通常需要至少兩年以上的時間。同時為了配合稅法的實行，還要制定相關的一系列的配套政策和法規，這對于急需解決目前問題的散裝水泥發展事業來說是不現實的。如果放棄散裝水泥專項資金，通過立法來設立相應的稅收，稅法制定過程中造成的政策斷層所帶來的成本則不容忽視。
　　費是由國家某個行政部門或者事業單位收取的，它的制定過程不像稅收那樣復雜，一般國家費由政府出臺相關的政策，具體的實施細則則由相關部門以及地方政府自行制定。從制定到實施，國家費都不需要復雜和漫長的過程，這正符合當前散裝水泥事業發展的要求。
　　（四）實行“基金改費”的若干政策建議
　　要做好散裝水泥專項資金的“基金改費”工作，就必須根據行政性收費的基本原理，從征收、管理、使用和監督四個環節，進行規范的制度設計，充分協調好各個方面的關系，以保證“基金改費”取得預期的效果。
　　1.關于行政性收費的名稱
　　“基金改費”的首要問題，是改成什么樣的行政性收費。課題組認為，根據我國公共財政發展的要求，可以把目標設定為二種模式。一是把散裝水泥專項資金直接轉化為政府性收費，向征收單位征收“發展散裝水泥費”。二是把散裝水泥專項資金并入與之相近的行政性收費中，成為某項行政性收費的組成部分。從我國目前的情況看，與它相近的就是針對環境外部性而設立的“排污費”。
　　我們更傾向于設立專門的“發展散裝水泥費”。因為，“發展散裝水泥費”的征收，既有鼓勵散裝水泥發展，促進其正的外部性擴大的功能，也有限制包裝水泥，限制其對環境污染等負的外部性的功能。因此，并入僅僅具有“懲罰”功能的排污費，并不能完整地體現散裝水泥發展的要求。
　　2.關于征收對象和征收標準
　　征收標準的確定，我們已經在前面的分析中進行了設計。對征收對象問題，我們認為我國現行散裝水泥專項資金的征收對象，很難真正把所有與散裝水泥發展的相關單位包括進去。因此，有必要進行適當調整。根據調查情況，我們建議設立三種征收對象，并采取不同的征收標準。
　　一是對大型水泥生產企業，仍維持現有的征收標準。
　　二是對小型水泥生產企業，除了維持現有征收標準外，從促進水泥產業結構調整出發，增加懲罰性的收費標準。小型水泥生產企業是指年產20萬噸以下，以立窯工藝為主的水泥生產企業。這些小型水泥生產企業，是我國目前包裝水泥的主要提供者。他們為了追求利潤，既不注重水泥生產中能耗、物耗的降低，也很難確保水泥質量的穩定。因此，不但不利于散裝水泥的發展，同時不利于地區水泥生產結構的優化，不利于我國建筑質量的提高，是國家已經采取政策進行限制的企業。因此，對這類企業在現有收費標準的基礎上，加收一定比例的懲罰性收費。根據各地對限制小水泥的政策要求不同，這一懲罰性收費標準，可以定為基礎性收費的1至10倍，由當地政府自行確定，報財政部備案。
　　三是水泥使用者。水泥使用者的范圍非常廣泛，對待不同的水泥使用者，也應當采用不同的收費標準。例如，按照“懲罰性”原則，對于大型建設項目或大型建筑企業，如果其使用包裝水泥，則應當按照較高的費率收取費用，而對于個人使用少量的包裝水泥，則應當少收或者不收。根據課題組調查，我們建議對水泥使用者，按照建筑單位的資質等級來向建設單位征收：對一、二級建筑企業，按現行的標準進行征收；對三級及三級以下的建筑企業，在原有基礎上，加收1至10倍的懲罰性收費；對個人免征發展散裝水泥費(見表5)。
　　另外，課題組調查中發現，絕大部分建設項目都是以建筑面積設計核算。因此，考慮到此項收費的合理性和可操作性，建議除道路、橋梁等公共建筑設施外，其它建設項目的收取標準可按建筑面積核算。
　　在前面的分析中，我們已經確定了包裝水泥的費基是每噸168.75元。在此基礎上，可以根據國家的需要，在小于每噸168.75元的范圍內確定。我們之所以設計成一種差別費率的收費是基于如下理由：按照公共財政的基本理論，行政性收費，可以分為二大類。一類是補償型的，如工本費。另一類是懲罰型的，如排污費。二種收費方式，其收費標準的設計是不一樣的。補償型的收費，是按照“非盈利性原則”，以成本為依據，考慮納“費”人的承擔能力來進行設計。而懲罰性收費，是按照“懲罰性原則”，以收費對象對社會造成的負外部性為依據，考慮政府對其懲罰的必要性來進行設計的。不同的包裝水泥企業，對社會的負外部性是不同的，因此，政府對其懲罰性的程度也可以不同。這就是懲罰性收費可以形成差別費率的最基本的理由。
　　表5　 “發展散裝水泥費”征收標準

征收單位	征收對象	征收標準
大型水泥生產企業	生產的包裝水泥	每噸1-3元（原標準為每噸1元）
20萬噸以下的小型水泥生產線	生產的包裝水泥	每噸1-3元
		每噸3-30元
一、二級建筑企業	使用的包裝水泥	每噸1-3元（原標準為每噸3元）
三級及三級以下建筑企業	使用的包裝水泥	每噸1-3元
		每噸3-30元
個人	使用的包裝水泥	免征

　　在上表中，我們設計了個人免征“發展散裝水泥費”。這實際上把廣大農民和城市居民排除在征收范圍之外。這一方面是考慮到征收成本問題。另一方面，也是從減輕農民負擔的角度提出來的。
　　但這樣的設計，容易給人一種誤解。既然農村可以免征，而且按照上述觀點，依靠散裝水泥專項資金，也能促進農村散裝率的提高，就反證了僅僅依靠收費是不能解決散裝率問題的。我們認為，在改革開放二十多年后，我國的公共財政政策，正是體現鄧小平同志“三步走”戰略的時候了。公共財政的陽光要逐步照耀到農村，城市要反哺農村，從根本意義上講，就是要把從城市所得的收入，用于農村。我們的設計，正是體現了這一原則。通過把從企業征收的“發展散裝水泥費”，用于農村的散裝水泥推廣，而不動用農村農民的一分錢，讓“三農”得到更多實惠，正是體現了“發展散裝水泥費”的調節功能。
　　3.關于征收范圍。根據調研情況，課題組認為，“發展散裝水泥費”的征收范圍，可以分為兩個層次進行調整，一是根據全國各地區水泥散裝率的不同進行調整，二是調整城鄉征收結構。
　　一是地區間的調整。由于地區經濟發展的差異，不同地區對散裝水泥的需求不盡相同，同時也表明地區之間由于經濟發展的快慢，對發展散裝水泥的態度也不一樣。經濟發展是一個漸進的過程，單從國家制定政策的角度來說，在水泥散裝率較低的地區，除了在政策上應當扶持散裝水泥的生產外，在“發展散裝水泥費”的征收上也應當適當提高費率。費率的制定應當由地方政府按照當地情況合理地進行，不能超出該地區整個水泥生產行業和使用所能承受的限度。因此，應賦予地方政府一定的權限，在表5 的基礎上，自行確定其征收標準，使之更符合當地經濟的發展實際。
　　二是城鄉調整。前面的績效分析告訴我們，在全國水泥散裝率不斷提高的過程中，農村地區散裝水泥的使用狀況卻不容樂觀。目前，我國發展散裝水泥的一項重要任務，就是在廣大農村推廣散裝水泥。為了更好地營造農村發展散裝水泥的大環境，建議在改為“發展散裝水泥費”后，對農村水泥的個人使用者，免征該項收費(農村的法人使用包裝水泥，仍按表5征收)。
　　按照這樣的思路調整征收范圍，實際上就把一些征收成本偏高的地區和個人剔除出去，從而使“發展散裝水泥費”的工作更為科學有效。在這樣的思路下來計算“發展散裝水泥費”的征收率是比較科學的。這就解決了目前散裝水泥專項資金征收率低的問題。在我們開展散裝水泥專項資金績效評價時，曾專門對征收率偏低的問題進行了調研，發現征收率低主要不是工作原因，而是統計口徑的問題。由于現行辦法的征收范圍包括了全部的水泥企業，而實際上農村及個人這二大塊占了50%以上的市場，都沒有開展征收工作。在分母上有這因素，而在分子上沒有這方面的收入，征收率就自然難以提高。通過征收范圍的調整，可以真正把征收率作為一項考核指標，以強化對征管部門的管理。
　　4.關于征收管理部門。一直以來，散裝水泥發展資金的征收、使用管理都由全國和各地區的散裝水泥辦公室執行。散裝水泥管理系統征收這項收費，對于提高這項資金的管理績效，有著很好的保證意義。但這一模式，同樣存在著一系列問題：首先，散裝辦的征收人員不屬于國家公務員系列，并沒有法律上賦予的執法監督的權利；其次，散裝辦自收自支，費用自理，主要靠散裝水泥專項資金中提取。盡管目前實現了“收支兩條線”管理，但調查發現，各地財政部門在核定散裝辦的經費時，還是和其收入掛鉤。這種辦法容易導致收費政策把握上的隨意性。第三，現在專項資金由各省獨自征收、統籌，中央沒有調控權，造成地方在征收方面隨意性較大，征收率各地不一。這些問題不解決，散裝水泥發展的管理效率將無法提高。
　　因此，建議對征收部門作如下改革：
　　一是加強綜合管理，統一事權。針對中央沒有調控權，專項資金由地方獨自組織征收、統籌的實際，在實行“基金改費”之后，就必要根據公共財政發展的要求，對“發展散裝水泥費”的征收管理程序進行重新的整合，并制訂規范的管理制度。各省區市要嚴格按制度規定的要求，做好“發展散裝水泥費”的征收工作。而這些管理制度的核心，一是財權與事權劃分的明確，二是授權與分權劃分的明確。如關于征收標準，既要分權，授予各省區市在管理制度規定的范圍內，自行確定當地征收標準的權力；更要層層授權，明確各省區市只有建議權，全國散裝水泥辦公室只有綜合平衡的決定權，財政部具有備案后決定實施的權力。
　　二是盡快推進散裝水泥管理系統的事業單位改革。目前，我國的散裝水泥辦公室在管理體制上比較混亂，既有商務系統的，也有建委系統的;既有公務員系列的，也有事業單位編制的。由于管理體制混亂，各地散裝水泥辦公室在履行職能上的權力也不相同，特別是在對散裝水泥專項資金征收管理上，由于沒有法律賦予的執法監督權，困難較大。因此，建議在“十一·五”期間，對散裝水泥管理系統進行比較徹底的改革，將各級散裝辦轉變成監督管理類事業單位， 人員依照公務員管理，真正賦予散裝辦征收費用上有法律法規保證。
　　在“發展散裝水泥費”的征收上，還存在著這樣的一個問題：由于按差別費率征收，可能會降低它的可操作性；實現中央地方共享后，地方政府可能從當地利益出發，對該項收費進行“上有政策，下有對策”；企業會從公平競爭的角度，對這項收費提出異議。對于這些問題，我們認為，在上述設計的條件下，是完全可以解決的：一方面，我國地方財政部門，實際上已經形成了比較規范的對非稅收入的征收機制，再加上這項收費的征收部門——散裝水泥管理部門，已經形成了較為完整的征管體系，因此，即使是差別費率，都不會影響收費的難度。而“發展散裝水泥費”，一旦從政府基金轉化為行政性收費后，它將按照行政性收費的管理制度進行管理，無論是地方政府，還是企業，都會按照這些制度的規定，進行征繳。事實上也一樣，盡管養路費等非稅收入實現了中央地方共享，但并沒有出現因此地方政府不配合，不支持的情況。而基金改費后，由于“發展散裝水泥費”有明確的征費依據，企業就不應該提出反對意見。這項收費，不是增加企業負擔，而是企業必須承擔的解決其負外部性的成本。發達國家處理舊家電或固體廢棄物就是實行“生產者責任制”—即“誰制造，誰承擔回收處理的經濟責任”。只要企業生產包裝水泥，就存在浪費資源、污染環境、影響作業者健康等嚴重弊端，必須承擔相應的經濟和社會責任。
　　5.關于征收“發展散裝水泥費”的財政體制。我們設想，把“發展散裝水泥費”設計成一項中央地方共享的非稅收入。這是基于如下幾點考慮：
　　一是根據我國現行的各級政府的財權事權劃分，在發展散裝水泥上，中央政府承擔著宏觀管理、調控和政策指導的職能，而發展散裝水泥的責任，主要在地方政府。因此，無論是中央還是地方，對發展散裝水泥都有相應的事權。根據事權與財權相匹配的原則，“發展散裝水泥費”，應由中央地方共享。
　　二是共享比例。如果中央政府僅僅是一種宏觀管理的職能，那么這項資金完全可交給地方，由地方用于專項發展散裝水泥。但從調查情況看，中央宏觀調控和宏觀管理的任務仍很重，必須有一定的財力與之匹配。它具體表現在：（1）目前，我國各地散裝水泥發展的階段不同，任務也不一樣，必須通過中央政府的宏觀調控，來縮小區域間發展的差距，加快散裝水泥欠發達地區的增長速度，確保全國一盤棋，防止落后地區對先進地區的沖擊(典型案例是：上海市散裝水泥管理辦公室的一項重要任務，就是遏制來自安徽等地通過各種渠道進入上海的包裝水泥)。（2）隨著我國產業結構調整，一些重大的水泥業發展項目，需要在中央的宏觀調控下，由中央政府來安排這些項目，從而提高我國水泥業資源配置的合理性。如拉法基項目，就是中央政府安排的。通過這樣統籌，可以用一個項目解決幾個省的水泥問題。（3）散裝水泥專項資金從基金轉費后，其收費的依據已經從扶持一個行業轉向為治理環境污染，促進和諧社會發展。而對環境的治理，是一項純的公共產品，是中央政府的事權，更需要中央政府的引導。因此，我們認為，中央政府有權通過共享，來取得“發展散裝水泥費”的部分收入，提高中央政府對發展散裝水泥的鼓勵調控能力。
　　三是根據我們的設計，這項收費，除了有促進環保功能外，還有一個重要的功能，就是促進水泥業的產業結構調整。發展散裝水泥的核心是限制包裝水泥。而限制包裝水泥的關鍵是要調控以生產包裝水泥為主，能耗偏高、負外部性較大的小型水泥企業。只有通過這樣的產業結構調整，才能從總體上降低我國水泥業的環境污染問題。而產業結構調整，必須在中央的協調下，全國全面鋪開才能生效。不然，就容易出現被甲地關閉的小水泥廠，轉移到乙地的做法。在調查中發現，西部地區的某些小水泥廠，是在東部沒有生存空間后搬遷過去的。因此，為了履行好產業結構調整的事權，中央政府有必要取得一定的共享收入。
　　四是從管理上講，如果把這項收入改為中央地方共享收入，那么，地方政府就必須嚴格按中央確定的管理辦法執行，不得因此隨意調整政策，這樣做可以更好地強化這項資金的監管。
　　因此，我們設想在實現了“基金改費”后，應通過財政體制把這一政府收費轉化為中央地方共享收入。共享辦法可以在二個方案中進行選擇。
　　一是地方收入確定為按照現行的散裝水泥專項資金征收辦法征收的收入，地方中央共享收入的范圍為本次調整中新增的收入，新增部分，中央地方按五五分成。據此測算，中央財政每年可望增收10億元。
　　二是直接按“發展散裝水泥費”的總量進行中央地方五五分成。據此測算，中央財政每年可望增收13億元以上。
　　由于“發展散裝水泥費”是一項非稅收入，因此，中央地方的分享辦法，是通過非稅收入分享的途徑來實現，而不是通過財政轉移支付的途徑來實現。這就解決了這項分享制度與我國轉移支付制度改革方向存在的差異性，使這種共享辦法較為易于操作。
　　實際上，我國有很多非稅收入，是實現中央地方共享的，如養路費等。我國財政部門在這方面已經形成了比較成熟的經驗，完全可以參照這些非稅收入，形成“發展散裝水泥費”的共享機制。
　　6.關于“發展散裝水泥費”的管理和使用。“基金改費”后，“發展散裝水泥費”的管理，將嚴格按非稅收入的管理制度，按照“收支兩條線”原則，進行管理。這樣做，在管理上已經完善，但也容易產生收支不對稱的問題，容易引起散裝水泥管理部門的意見。
　　實際上，這正是“基金改費”后，通過強化管理取得的最大效果。首先，從調查情況看，我國目前的散裝水泥專項資金，本來就不存在著收支對應的問題。從收入角度講，我國各級政府對發展散裝水泥的支持，專項資金僅僅是一種主要手段，而不是唯一手段，各級政府實際上還從一般預算或專項預算中，對發展散裝水泥投入了相應的資金。從支出的角度講，很多地區散裝水泥專項資金，都被地方政府在預算管理中切走了一塊，用于政府統籌使用。因此，它本身就不存在著收支對應的問題。其次，通過基金轉費，使“發展散裝水泥費”收支不對應后，可以更好地促進散裝水泥事業的發展。從調查情況看，我國存在著散裝水泥專項資金征收額少、缺口大，政府支持散裝水泥發展力度不足的問題。通過嚴格實行收支兩條線管理，可以促使政府更好地履行職能，而不受該項收費的規模限制。最后，如果按照現行的散裝水泥專項資金管理辦法，該項資金主要用于直接的生產性支出，甚至規定這項支出要達到90%。但在公共財政框架下，財政性資金將逐步退出競爭性領域。因此，在“十一·五”后，我國對散裝水泥事業的支持方式，也將因公共財政而發生變化。也就是說，今后我國對發展散裝水泥直接的生產性支出應適當逐步減少，而更多的投入于科研、新技術裝備的開發與推廣應用及宣傳教育等，藉以調控市場，營造發展環境，拓展散裝水泥市場；通過執行禁止城市現場攪拌混凝土和砂漿等法規，來限制包裝水泥的使用。
　　因此，我們認為，應按照公共財政的發展要求，根據“收支兩條線”原則，財政部門和各級散裝辦共同制定合理、嚴密的管理程序，及時調整“發展散裝水泥費”的支出方向：中央收入部分，主要用于區域調控及相關的產業結構調整，以及全國性的科研項目、國家級標準制定、新產品、新技術的研發、標準化工作、全國范圍的統計及宣傳工作等，發揮公共財政的宏觀調控職能；地方收入部分，側重于對本地區水泥生產結構的調整，以及對當地散裝水泥市場的開發，扶優限劣等。
　　7.關于“發展散裝水泥費”的支出結構。我們考慮在新形勢下，“發展散裝水泥費”的支出結構必須作如下調整：
　　一是調整區域支出結構。把“發展散裝水泥費”作為中央地方共享收入的一個重要目的，就是由中央通過非稅收入共享機制，來協調我國散裝水泥區域發展上的不平衡。因此，需要在區域支出結構上，采取如下措施：
　　—保證東部，扶植西部散裝水泥事業發展。截至2004年底，我國京、津、滬三大直轄市的平均水泥散裝率為85.89%，達到了發達國家的平均先進水平。東部地區的平均散裝率也已接近50%，并且發展趨勢明顯。經濟發達地區水泥散裝率較高，除了經濟社會發展對散裝水泥發展的推動之外，各省市和國家的政策及資金支持起到了巨大的作用。而中西部地區的平均水泥散裝率低于25%，與東部的差距甚大。因此，將國家支配的散裝水泥發展資金的支出重點放到中西部，對于促進我國散裝水泥的平衡發展有積極作用。如何支持可以從以下幾方面考慮：首先，保證對中心城市及城鎮的資金扶持。總的來說，國家所能支配的散裝水泥發展資金是有限的，所以，中央不可能在扶持中西部散裝水泥事業發展時做到面面俱到。中央支配的資金，應當集中扶持中西部各省市中心城市、城鎮發展散裝水泥，從而帶動整個地區散裝水泥事業的發展。其次，保證對中西部大型水泥生產企業發展散裝水泥的資金支持。限制小型水泥生產企業、扶持大型生產水泥企業是我國發展散裝水泥的重要任務。在中西部地區更是如此，由于中西部地區的城市化程度不高，散裝水泥的需求相對較少，所以以生產包裝水泥為主的小型水泥生產企業較多，它們的大量存在以及生產成本較低的包裝水泥，擠占了大型重點水泥生產企業的市場，同時也挫傷了大型水泥生產企業發展散裝水泥的積極性，因此，集中資金支持大型水泥生產企業，是中西部地區發展散裝水泥的關鍵性問題。
　　—是重點支持農村發展散裝水泥。在構建和諧社會的目標框架下，努力打破城鄉二元結構，積極解決“三農”問題是我國未來經濟發展中的重中之重。關于我國農村發展散裝水泥，在前面已作了專門分析，得出的基本結論是：只要政府政策扶持力度到位，我國農村發展散裝水泥，前景廣闊，潛力很大。在新時期，加快發展散裝水泥的重點，就是要搶抓機遇，大力發展農村散裝水泥。因此，在“發展散裝水泥費”的支出結構上，應加大強對農村發展散裝水泥的資金支持力度，從經濟發展比較快且城鎮化趨勢明顯的農村地區入手；從建立農村散裝水泥示范點入手，從扶持面向農村的散裝水泥企業入手；利用示范帶動效應，推進農村散裝水泥市場的拓展。
　　二是調整建設經費與正常經費的支出結構。分析2001－2004年散裝水泥專項資金的支出結構，我們發現，四年中專項資金生產性支出只占66.66%。通過對材料的進一步深入分析，我們又發現，如果按事業單位會計科目進行分類，真正屬于正常經費（即人員經費和辦公經費）占了15.87%，事業費占了17.47%。
　　表6　 全國散裝水泥專項資金支出結構(2001-2004)

單位：萬元，%

	總收入	總支出	生產性支出	占總支出%	事業支出	占總支出%	人員支出	占總支出%
2001年	42,594	36,230	26,273	72.52	5,645	15.58	4,312	11.90
2002年	53,750	39,665	26,465	66.72	7,288	18.38	5,912	14.90
2003年	62,732	40,404	26,064	64.51	7,254	17.95	7,086	17.54
2004年	59,186	40,902	25,987	63.53	7,282	17.80	7,633	18.66
合 計	218,262	157,201	104,789	66.66	27,469	17.47	24,943	15.87

　　從調查情況看，在散裝水泥專項資金的支出結構上，盡管人員經費這幾年仍維持在10%以上，但其內部結構已經發生了較大變化。目前，已有267個散裝辦（1850人）轉為全額撥款事業單位，有467人納入了公務員系列。另外，在對散裝事業的支出結構上，發達地區重在散裝水泥后續產品的研發，而發展中地區則重在物流行業的完善，滯后地區重在宣傳與水泥企業的設施設備改造。從散裝水泥專項資金的使用情況看，這幾年相關單位的整改工作取得了明顯的成果。
　　分析近四年散裝水泥專項資金的支出情況，我們認為，在今后的資金管理上，可以從三個角度來考慮其支出結構的調整。
　　——根據散裝水泥的發展要求，調整“發展散裝水泥費”生產性支出的結構。從表2可以看到，不同發展階段，散裝水泥推廣與發展的任務是不同的。任務不同，其建設的支出需求也不相同。因此，有必要根據我國不同區域散裝水泥發展的階段性，確立不同的生產性支出目標，并在此基礎上，對支出結構設立考核體系。
　　——根據散裝水泥的發展要求，調整正常經費的支出結構。按照公共財政的基本要求，行政性收費必須實現收支兩條線，征收部門的人員經費，由財政部門按其需要和可能撥付。因此，在“發展散裝水泥費”中，不應該出現人員經費這一概念。換句話說，即使是散裝水泥管理系統的人員經費來源于“發展散裝水泥費”，其支出的渠道也要先把“發展散裝水泥費”全額上交財政，再由財政撥付給散裝水泥辦公室，而不能出現坐支現象，這是在下一步“發展散裝水泥費”支出管理中必須強化的。但是，在“發展散裝水泥費”中，還必須有一塊發展散裝水泥的事業費支出，這些支出包括：會議宣傳費、調研費、科技開發推廣費等。因此，通過“發展散裝水泥費”支出結構的調整，確保散裝水泥資金能全額用于散裝水泥的發展，是提高該項資金績效的根本保證。
　　——科學確定生產與事業發展經費的比例。財政部在散裝水泥專項資金管理辦法中，規定該項資金90%要用于生產性支出。通過調研，我們認為在現行公共財政框架下，為提高資金的績效，是不是需要確立這樣一個標準可以商榷。同時，即使要有這樣的一個標準，在人員經費由財政撥款解決的情況下，應調整建設與事業發展經費的比例，即生產性支出的比例不能超過90%。這樣，似乎更符合散裝水泥發展的實際。
　　8.關于“發展散裝水泥費”的監督。在公共財政體制下，行政性收費有一套嚴密的監督體系。因此，“發展散裝水泥費”要嚴格按這一體系的要求，納入財政、審計等部門的監督。為了強化監督力度，在修訂散裝水泥專項資金管理辦法時，應增加嚴密的處罰條例，保障“發展散裝水泥費”在征收、管理和使用上的合規、安全、有效。
　　9.關于“發展散裝水泥費”的征收期。作為一項政府基金，散裝水泥專項資金是有征收期限的。而作為一項政府行政性收費，就不一定需要征收期限的限制。因此，我們認為，在實現“基金改費”后，“發展散裝水泥費”不應設計征收期限。
　　但是，實際上，這項“發展散裝水泥費”，是不可能永遠征收下去的。隨著水泥散裝率的不斷提高，“發展散裝水泥費”的征收對象——包裝水泥將越來越少，“發展散裝水泥費”也將不斷自動減少，并逐漸自動消亡。目前，上海市的征收額就只有幾百萬元。因此，我們認為可以設立這樣的一個標準，來確定“發展散裝水泥費”的征收期限：
　　一是根據《國務院批轉國家經委關于加快發展散裝水泥意見的通知》（國發（1985）27號）中確定的我國散裝水泥發展目標，即全國平均水泥散裝率達到70%。在實現這一目標時，這項政府收費自動消亡。
　　二是根據征收成本來確定征收期限。“發展散裝水泥費”的征收是有成本的。如果“發展散裝水泥費”的征收成本低于它的征收收入，那么它的存在也沒有意義。因此，按照我國政府收費的經驗數據，可以確定這樣的一個標準:當全國“發展散裝水泥費”的征收總額低于5億元時，該項收費自然取消。
　　按照這樣的標準來確立其征收期限，實際上就是從水泥行業的外部性出發來進行制度設計。當水泥散裝率達到70%時，實際上“發展散裝水泥費”的征收額也很難達到5億元，這是同一概念的二種不同表述。而一旦水泥散裝率達到了70%，作為一項重要標志，我國的現代文明建設已經有了一個質的飛躍， 這就意味著“發展散裝水泥費”為建設我國和諧社會所承擔的任務已經基本完成。在這種情況下，我國的散裝水泥將沿著新的發展方向，為我國和諧及節約型社會的建設作出更大的貢獻。