前言：
華中地區，簡稱“華中”，位于我國中部黃河中下游和長江中游地區，包括河南、湖北、湖南三省，該區域內主要河流包括黃河、淮河、長江及其眾多支流等。
華中地區包括中國多個城市群以及國家級規劃發展帶，區內有中原城市群、武漢城市群以及長株潭城市群等，而長江經濟帶發展規劃的提出又為該區域的發展提供了重大機遇。華中地區同時也是長三角地區產業結構轉移的重要承接方，加之華中地區人口眾多，所以當地的基礎設施建設特別是城市中的基礎設施建設工程眾多，因此對建筑基礎材料比如水泥、砂石等的消耗量較大。自改革開放以來，當地建設工程項目激增，而人們的環境保護意識不高，并且當時河道中砂石資源也較為豐富，所以多年以來建筑砂石一般都直接取自河道中，但多年持續大規模開采，河砂資源接近枯竭。
華中地區位于長江黃河的中游區域，作為我們中華民族的母親河，她們的河道安全及水源環境的保護，國家以及各地政府都極為重視。近年來各地政府對河砂開采的態度也逐漸由限制轉變為禁止，打擊非法采砂力度不斷加強，僅2013年一年，三省就查獲非法采砂船4553艘，有效遏制了非法采砂勢頭的蔓延，在此基礎上，三地先后出臺了各省的采砂管理辦法，基本形成了以劃定開采范圍及開采量，并采取對開采權進行拍賣的方式對河沙開采進行規范。因河砂資源逐漸減少，加之各地通過限制開采河砂等措施保護河道環境，使砂石的供給持續大幅減少，而華中地區對砂石需求量巨大，所以急需尋找其他開采途徑來彌補這一需求缺口，與此同時，機制砂石作為天然河砂的替代產品在技術以及企業實踐上業已成熟，所以筆者認為華中地區以機制砂石為主，河道開采為輔的砂石供給體系亟待形成。
本文將對就華中地區的河砂開采情況以及此地區政府對砂石開采所采取的政策進行分析，并就當前華中地區的砂石開采現狀以及存在的一些問題提出若干對策及解決方案。
一、湖北地區采砂現狀
湖北省早在2010年已經由省政府頒布實施了《湖北省河道采砂管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），《辦法》中明確將河道分為禁采區與可采區，且在開采區，也將劃定禁采期與可采期，任何單位和個人不得在河道的禁采區、禁采期范圍內進行河道采砂活動；在開采區開采砂石需提出申請，在主管部門發放河道采礦許可證后方可在可采期內開采可采區的砂石。
《辦法》第十條規定：河道采砂實行許可制度，由縣級以上人民政府水行政管理部門按照河道管理權限分級許可，其他部門和單位不再辦理河道采砂許可手續。第二十四條規定：違反辦法規定，未經許可擅自進行河道采砂或者不按照河道采砂許可證規定采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，沒收非法所得，并處1萬元以上3萬元以下的罰款。我國最新出臺的《航道法》第36條也明確規定“在河道內采砂，應當依照有關法律、行政法規的規定進行。禁止在河道內無證采砂、未按批準的范圍和作業方式采砂等非法采砂行為。在航道和航道保護范圍內采砂，不得損害航道通航條件”。
但雖然《辦法》已頒布實施5個年頭，但湖北地區非法采砂的新聞在近些年來依然屢見報端，筆者搜索整理了近些年來關于湖北地區打擊采砂活動的一些報道，以期能夠為打擊非法采砂行動提供一些幫助。
圖1-1湖北水利部門查扣非法采砂船
2013年，湖北省水利廳聯合長航公安等部門，組織沿長江7市開展各類執法行動959次，查獲非法采運砂船只1049艘次，拆除非法采砂機具602臺套。2014年，湖北省水利廳再次聯合長航公安等部門，組織沿長江7市開展各類執法行動848次，查獲非法采運砂船只444艘次，拆除非法采砂機具293臺套。
圖1-2 2013-2014湖北打擊非法采砂成果
同時，湖北各地也多次開展專項執法行動，以期打擊瘋狂的非法采砂活動，筆者整理了部分地區的整治情況，從下圖中可以看出，2013和2014兩年間，十堰共查獲采砂船28艘，取締采砂點17家，十堰市之所以河砂非法開采情況相對較為樂觀，一是因為十堰地區山大坡陡，河流縱橫，落差較大，水流湍急，所以河流中砂石較少；其次南水北調調水源頭丹江口水庫位于該市，無論是從國家層面還是地區層面，河流水庫水質安全都極為重要，所有當地對非法采砂打擊力度也較大，留于非法開采空間不大。而湖北各地市中荊州查處采砂船只及采砂點數量最多，查獲采砂船70艘，取締采砂點107家，遠高于其他地區，這不僅是因為荊州地方政府非常重視打擊非法采砂活動外，還與荊州地區自身條件有關，長江荊州段為全線禁采區，而長江荊州段全長483公里，故該流域內非法采砂船只眾多，打擊任務艱巨。
圖1-3 2013-2014年湖北部分地市打擊非法采砂成果
長江自西向東橫貫荊州全境，自松滋車陽河入境，流經荊州8個縣市區，在洪湖新灘口出境，全長483公里。按國家規定，荊州境內江段無規劃采區，全線禁止采砂。但據統計，荊州8個縣市區采砂場總數為117個，未經水行政主管部門批準的至少有107個，非法礦場占比達到92%，也就是絕大多數未經管理部門批準，一些砂石場大多數是無證經營。
目前，荊州大型采砂船非法偷采現象已得到有效遏制，但是小型采砂船卻逐漸增多，這些船只大多是在節假日、惡劣天氣、深夜等特殊時段作業，以及在邊界江段偷采江砂。
非法采砂極易造成河道河床和水質改變，導致洪水淹沒岸邊村莊、農田的危險。
近年來，長江干流采砂秩序持續好轉。但在巨大經濟利益的驅動下，采砂管理的安全風險不斷加大，沿江八省至今已發生近百起暴力抗法事件。
一方面是城市建設需要大量的砂石，一方面是荊州長江段禁止采砂。據統計，荊州每年各類建設的砂石料需求在860萬方以上，卵石200萬方。暴利驅使下，一些砂石船總會伺機偷采，讓長江采砂管理部門工作難度加大。
如何解決這些矛盾和問題？荊州市政府向長江水利委員會建議，在確保長江防洪和通航安全的前提下，解決荊州江段無可采區的問題，設置適宜江段批準可采區。近年，長江河道實行禁采以來，國家至今未出相關補貼政策，而地方財政有限，讓一些采砂企業無出路，導致荊州禁采隱患無法根除，建議國家制定禁采區補償政策，對歷史遺留的采砂企業和從業人員予以轉產安置，從根本上改變長江荊州江段禁采難的局面。
二、湖南地區采砂現狀
湖南，三湘四水，河港縱橫，是河砂資源大省，河道砂石資源豐富，特別是洞庭湖區，砂石儲量大、質量優，一度暢銷上海、江蘇、浙江乃至東南亞。近年來，隨著市場對砂石需求量不斷增長，暴利驅使，非法采砂淘金現象屢禁不止，亂采亂挖、亂丟亂棄、亂堆亂建等“三亂”現象普遍存在，給河道防洪安全、供水安全、航運安全和水生態安全帶來較大影響。
由于河道采砂管理涉及面廣、體制不順、地方保護主義等原因，在經濟利益的驅使下，非法采砂、淘金等問題比較突出，采砂秩序比較混亂。在河道采砂管理上，行使管理職權的有水利、交通、國土等部門，多頭管河、多家發證，管理職責不清，難以從根本上消除亂采濫挖現象。河道管理機構不健全，也導致了河道湖泊管理能力不高。目前，全省14個市州有5個市州水利（水務）局沒有設立專門的河道管理機構，122個縣（市、區）中僅有37個縣水利（水務）局設置了專門的河道管理機構。同時，部分地區地方保護主義嚴重，河道采砂管理法律法規也滯后于現狀。
圖2-1 湘江尾閭的一處砂石場
為此，2012年2月29日，省人民政府印發了《湖南省河道采砂管理試行辦法》，明確了“政府主導，水利主管，部門配合”的管理體制和各有關部門的工作職責，并對采砂規劃、許可、出讓等作出相應規定。2012年4月至8月，省水利廳、省財政廳、省交通運輸廳、省國土資源廳、省物價局等部門又先后印發《湖南省河道采砂許可證發放管理試行辦法》、《湖南省河道砂石開采權有償出讓管理辦法》、《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》和《湖南省河道砂石資源價格管理暫行辦法》等4個配套管理辦法，明確了河道砂石開采權要通過招標、拍賣、掛牌等有償方式取得，河道砂石開采權有償出讓方案要報省水利廳審批；明確了河道采砂許可實行“一船一證”和年度登記管理制度；明確了出讓收入的使用，要求河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例不低于60%。
同時規劃開采區與禁采區，就開采區開采權進行拍賣，省、市（州）、縣（市、區）水行政主管部門按照河道管理權限，逐條河流制定了采砂規劃，2012年6月省政府批復了《湘資沅澧四水干流及洞庭湖河道采砂規劃》，并按照規劃進行有償出讓、發證和管理。全省已批準13個市（州）51個縣（市、區）的河道砂石開采權有償出讓工作，其中有11個市（州）27個縣（市、區）成功組織了有償出讓公開拍賣。同時對采砂場進行規范，逐步關?！暗財偸健鄙笆瘓?，在各地建設大型封閉式、規范化的高標準砂場。
湖南地區河流縱橫，河砂資源豐富，這也給打擊河砂非法開采以及規范砂石市場帶來一定的困難，容易陷入“你治我走，你走我挖”的怪圈，并且采砂從業人員較多，因為大多數采砂船只均未取得開采許可，處于非法開采的狀態，以衡陽為例，全市目前共有采砂船213艘，其中未辦理河道內生產作業許可證采砂船只95艘，占45%左右；而從全省來看，情況則更加嚴重，據省水利廳初步統計，全省現有采砂船只3357艘（四水干流及洞庭湖區1623艘，其他河流1734艘），其中未辦理河道內生產作業許可證的采砂船只1761艘，占52%左右，年開采砂石總量約為2億噸。全省現有砂石場3536處，其中70%以上未經水行政主管部門審批。
圖2-3 2011年湖南采砂船及采砂點數量
2012年，湖南地區就河砂開采所采取的措施主要為重拳打擊非法無序盜采，非法采砂船只、砂場和采砂尾堆大幅減少。據統計，全省擬保留合法采砂船只1497艘（其中換發證和已發證的有618艘，擬依法保留的有879艘），986艘非法采砂船被切割、拆除，1218艘待處置和臨時封禁采砂船，采砂船保有量相對整治前的3701艘，較整治前減少6成左右；尚有砂石碼頭2169個，較整治前的2979個減少810個；各市（州）、縣（市、區）城區河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除。
圖2-4 2012年湖南打擊非法采砂成果
同時，湖南各地也多次開展專項執法行動，以期打擊瘋狂的非法采砂活動，筆者整理了部分地區的整治情況。從統計中可以看出，湖南地區中，衡陽、郴州兩地取締采砂點數量最多，其中，衡陽262家，郴州244家，合計逾500家，占整個湖南地區一半左右，兩地采砂點之所以如此眾多，主要原因有兩點：首先，兩地河流眾多，流域面積廣闊，衡陽共有5000米以上河流393條，總長8355公里，而郴州市流域面積在10平方公里以上的河流就有423條，共有通航航道里程663公里；其次，兩地大部分河流砂石資源豐富，河道采砂點多、線長、面廣，以至于長期以來非法開采屢禁不止。而邵陽與湘西地區河沙非法開采相對較少，一是因為兩地相對湖南其他地區來說經濟較為落后，對砂石需求較少，二是兩地經濟發展主要都以旅游業為主，特別是湘西地區，旅游業收入在當地經濟收入中占比較高，為保護環境吸引游客，當地政府對流域內水文環境較為重視，對河沙開采打擊也較為嚴厲。
圖2-5 2013-2014年湖南各地市打擊非法采砂成果
以郴州為例，郴州市流域面積在10平方公里以上的河流423條，共有通航航道里程663公里。近年來，受河道采砂巨大經濟利益的驅動，大量非法采砂船只在河道內肆無忌憚地亂采濫挖，嚴重影響防洪、供水、生態和航運安全。近幾年來，全市共計出動執法人員3800多人、出動執法車輛600多臺（次）、取締非法采砂場178家、拆除非法采砂船82艘、搗毀非法采砂機具96臺（套）、下發執法文書345份、遣散非法采砂從業人員360多人、立案逮捕13人，河道采砂整治工作取得了一定成績，但河道非法采砂仍屢禁不止。
同時，在大量調查研究的基礎上，該市不斷規范河道采砂礦出讓，著力建立河道采砂長效整治機制。制訂了《郴州市河道采砂專項整治及規范化管理工作方案》、《郴州市河道采砂專項整治及規范化管理工作河道巡查制度》。督促各地逐步清理河道采砂尾堆，摸清轄區內采砂船只情況、砂場有償出讓及換證、砂場碼頭、河砂儲量、河砂可采量、河道管理能力建設等基本情況。國土、水利、交通等部門通力合作，高標準編制河道采砂規劃、方案、報告。截至目前，除北湖區全面禁采、宜章縣延期出讓外，全市成功出讓52處河道砂石開采權，標段年度控采量626.4萬噸，共計出讓價款7868.5萬元。
筆者注意到，與其他省份相比，湖南省在河道砂石開采拍賣資金使用方面制定較為規范細致，可操作性較強，比如，按照《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》規定，嚴格按照有償出讓收入省、市、縣2:2:6的分配比例征繳到位，嚴格執行“河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例應不低于60%”的規定，將砂石資源出讓收入主要用于河道與堤防工程及管理設施的管理維護、河道清障清淤、采砂規劃編制、河道管理能力建設等方面，真正做到取之于河、用之于河。這樣從法規層面對資金使用進行限制后不僅可以使拍賣使用權獲得的資金得到合理使用，而且也可以為市縣兩級政府打擊非法采砂行動提供資金的支持，對打擊非法采砂活動可以起到良性循環的作用。
三、河南地區采砂現狀
河南省地跨淮河、長江、黃河、海河四大流域，境內河道大約16000公里，其流域面積共16.51萬平方千米km2，河流流域面積超過1萬km2的9條，為黃河、洛河、沁河、淮河、沙河、洪河、衛河、白河、丹江；現省內主要河砂開采流域包括黃河鄭州至開封段，淮河流域以及沙河沿線等；近年來，建筑市場砂石需求激增，刺激了非法采砂行為。一些未經批準的非法采砂活動，亂采濫挖，對一些防洪工程造成一定影響，不利于河勢穩定，給黃河防汛埋下安全隱患。河南每年的采砂量在1億噸左右，但河流帶來的量卻沒這么多，所以導致砂石越來越少。
面對日益嚴峻的河道采砂現狀，河南省出臺《河南省河道采砂管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的，標志著在河南省行政區域河道（不包括國家直接管理的河道）內從事采砂及其管理活動，有了符合省情的適用辦法，該辦法已于2013年4月1日期實施。
《辦法》規定，河道采砂實行規劃制度，縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區域內河道采砂的統一管理和監督檢查工作。同時規定河道防洪工程、水庫樞紐、飲用水源保護區、自然保護區、風景名勝區和濕地公園等區域為禁采區；主汛期、河道達到或者超過警戒水位時、水庫達到或者超過汛期限制水位時等為禁采期。任何單位和個人不得在禁采區、禁采期進行河道采砂活動。
《辦法》同時規定，河道采砂實行許可制度。河道采砂許可證由省轄市、縣（市、區）人民政府水行政主管部門按照管理權限審批發放。并對河道采砂許可證的發放條件、采砂作業方式、主管部門的責任劃分等進行了明確規定，違反規定的，將根據情況處以2000至5萬元不等的罰款，構成違反治安管理行為的，由公安部門依法給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
《辦法》實施后，河南省還專門組織開展了水生態保護與打擊河道非法采砂專項整治行動，全省共出動執法人員8000余人次，車輛4600輛次，排查入河排污口2113處，聯合公安等部門執法1200余起，強制拆除、銷毀非法采砂船、筏子、機具等1300余艘（臺），拆除電纜6500余米，切割水龍帶8000多米，治安拘留非法采砂人員20人次，依法處理非法采砂場181起。
圖3-1 2014-2015年河南各地市打擊非法采砂成果
同時，河南各地也多次開展專項執法行動，以期打擊瘋狂的非法采砂活動，根據統計，河南各地區中，周口與漯河在治理非法采砂中成果最豐，全省共查獲采砂船944艘，其中周口284艘，漯河173艘，占全省查獲采砂船總數的一半左右，兩地之所以查獲采砂船數量如此之多，主要由于淮河最大支流沙潁河在河南地區主要流經這兩地；沙潁河，位于河南省東南部，以河床積沙多而得名，河沙資源豐富，年開采量為200萬立方米，所以兩地區非法采砂船只眾多，打擊任務艱巨。
表3-1 2014-2015年河南部分地市打擊非法采砂成果
在打擊行動結束不久，許多地區的采砂活動有卷土重來，并且有愈演愈烈之勢，以黃河鄭州段為例，在非法采砂場被關停一陣后，2013年9月前后許多采砂場已經重新開工，據媒體報道，有記者在鄭州北郊的黃河南岸走訪發現，傍晚時分一個小時內有81輛滿載砂石的敞篷卡車往市區方向駛去；非法采砂還對沿河居民耕地產生影響，由于黃河南岸瘋狂采砂，采砂場挖深了河床，河水不斷侵蝕河岸，之前，黃河南岸到村民的耕地有兩三公里遠，現在最近處已不到一公里。據惠金河務局統計，惠濟區黃河河道18處采砂場中，僅有4家辦了采砂許可證。
無獨有偶，在黃河北岸的河南省原陽縣黃河河務局轄區內的花園口黃河浮橋附近灘區，情況同樣不容樂觀，除了存在違法采砂行為外，不少采砂場在并無相關船舶手續的情況下還披著“持證采砂” 的合法外衣。有媒體報道稱，黃河中正在作業的不少采砂船船身銹跡斑斑，一些船只護欄斷裂嚴重，采砂人員上上下下并未穿戴救生衣，當地村民說這些采砂船大多沒有“船舶登記證書、船員證”等合法證件，屬于違法采砂，安全隱患極大。
圖3-2 不少采砂船體老化嚴重，無必要救生設備
2013年黃河水利委員會頒布的《黃河下游河道采砂管理辦法》，對采砂證件的受理有如下規定，“采砂方式為船采的，應提供船舶登記證書、船舶檢驗證書、船員證書復印件和采砂機具來歷證明。” 當記者采訪負責審批船舶證件的新鄉市地方海事局。該局表示，這幾年來從未給轄區內任何黃河上的采砂船辦理過船舶登記證、船舶檢驗證書、船員適任證書等相關證件。也就是說，當地采砂場長期使用的采砂船均為非法船舶作業。
記者隨后采訪了負責該片灘區管理的河南省原陽縣黃河河務局，他們表示，該區域共有7家采砂場，其中4家持有原陽河務局頒發的采砂證，兩家證件到期，正在重新辦理，1家屬于無證違法采砂，這個區域大部分都是持證上崗的正規采砂場，只有兩家屬于違法采砂。當記者詢問，這些采砂場所屬船只均為非法船舶，為何能給這些“非法船只”辦理合法的采砂證，負責人表示，采砂場屬于泵采，他們那個船小，無動力，可以不辦理這些證件。
圖3-3 黃河中，非法的采砂船只監管成為盲區
記者查閱了《中華人民共和國船舶登記條例》，其中對“船舶”解釋為“各類機動、非機動船舶及其他移動裝置”，長度5米以上均視為船舶，需要辦理船舶登記證件。而記者在現場看到的采沙船，長度均在10米以上。
由于兩職能部門未就非法采砂達成一致，導致這些非法的采沙船明目張膽的長期在黃河上存在，進而對黃河堤岸安全以及周圍人民群眾生命財產存在重大的隱患。
四、何以非法開采屢禁不止
各地法規出臺卻難治執法癥結，為何非法采砂屢禁不止？筆者認為主要由以下幾點原因：
1） 利潤豐厚
以采砂船為例，采砂船多是淘汰或年審過期的“三無”船，一艘船一般配兩套吸砂設備，約900余匹馬力，共70萬元左右。一條1000噸船3小時就可采滿，30多元一噸賣給砂場，除去人工等成本，一趟賺3萬元沒問題，每日挖砂可以坐收10萬元，一個星期不到就可以將成本賺回。
2）違法成本低
就河南來說，當地河務部門只有水行政執法權，對非法采砂只能采取罰款、暫扣工具等辦法，對運輸、銷售等環節無權監管。罰款上限僅為1000元，對非法采砂從業者威懾力有限。即使依據各地所頒布的河道采砂辦法，一般處罰上限僅為3到5萬元左右，在采砂船主看來采砂一趟即可賺回，以至于甚至有船老板宣稱，只要不扣我的船，每星期捉一次都不要緊，執法人員表示，罰款雖然對打擊非法采砂造成一定程度上的遏制，讓違法成本提高，但其實只會讓其變本加厲無序開采，把罰款的錢計入打砂成本。
3） 無專門執法處理部門
公安、海事、水利、地方政府，都想把非法采砂“管下來”，但真正管的時候卻不得不面對重重困難，以上文中提到的河南花園口非法采砂為例，海事局負責船舶管理事宜，而河務部門只負責采砂的日常巡查管理，而一般地方上的水利部門雖然可以針對非法采砂的行為執法，但因為基層水政執法人員有限，在沒有公安部門配合下，即使在巡查當中遇到非法采砂船只，也處于弱勢地位，而等到公安執法人員趕到江面上，非法采砂船早已沒了蹤影。
五、應對非法采砂策略
雖然每年各部門對非法采砂采取了持續、高壓的打擊態勢，但各部門均表示，非法采砂依然形勢嚴峻，各部門仍在從立法、執行等多方面推動更嚴格的管理措施來打擊非法采砂，就各地打擊非法采砂現狀，筆者建議以下策略供借鑒。
1）推動非法采砂入刑
因為在我國刑法中，只有“非法采礦罪”，而并沒有非法采砂罪，這是直接影響公安機關如何開展打擊非法采砂行為的關鍵。打擊非法采砂最有效也是迫不及待的，就是盡快研究出臺非法采砂的入刑問題。找準立案的切入點，對采砂主要成員和雇傭成員區別處理，對采砂的利潤和噸位進行定罪量刑處理，統一標準，達成共識，才能更好地共同推進河流生態環境建設。
2）各部門配合，聯動執法
在治理非法采砂的有關部門，包括水利、海事、公安以及各地政府，現狀卻是五龍治水，差強人意，究其原因就在于各職能部門之間缺乏協調溝通，以至于采砂人員可以在有各方監管下明目張膽的長期非法采砂。筆者建議，各部門可以就非法采砂建立聯席會議，有水利、海事、公安等部門抽調專人構成，在巡查或查處非法采砂違法行為時統一出動，既可以整合各方資源信息，有可以增強打擊力度。
3）將非采納入各級政府考核范疇，增加執法部門經費
就各地政府打擊力度而言，其對非法采砂的力度遠小于大氣污染，主要原因在于采砂治理工作暫未列入政府政績考核范圍內，以至于不足以引起足夠的重視，為此筆者建議可以參照對空氣污染治理的考評方法，將非法采砂治理工作納入到對各級政府考核內容中，這樣可以大大促進各級政府部門打擊非法采砂的積極性。
同時，在打擊非法采砂活動中，各有關部門普遍反映的問題是，人員有限，經費有限，在與非法采砂分子的交鋒中往往處于劣勢低位，就此現狀筆者建議可參考湖南治理非法采砂的思路，在制定《湖南省河道砂石資源有償使用收入管理辦法》時明確規定，河道砂石資源有償使用收入用于河道與堤防工程、河道采砂管理的比例應不低于60%，這樣有利于將河砂開采權拍賣所得用于增加各部門打擊非法采砂活動經費，為打擊非法采砂活動提供有利的資金支持。
筆者認為，在法律法規明確界定非法采砂可入刑后，并且在各地區各部門聯動協調執法下，打擊非法采砂活動必將可以得到有效持續的開展。
