《中美氣候變化聯合聲明》宣布我國計劃在2030年左右實現二氧化碳排放峰值，明確了應對氣候變化低碳發展的戰略方向，也給節能減排提出新的挑戰。中國應在“十三五”規劃中納入強制性碳排放總量控制目標，以保障碳排放峰值目標的實現，并為未來節能減排最關鍵的十五年制定更有針對性的低碳發展政策路線圖；碳排放總量目標的實施將使得政府監管和市場手段的結合更加科學有效；通過科學的設計、實施碳排放總量控制目標，引導各領域節能減排行動，并利用經濟和法律手段，倒逼綠色低碳經濟轉型，從根本上解決環境問題。
“十三五”碳排放總量控制目標的量化已經有比較充分的依據。諸多研究表明，中國2030年的能源相關碳排放達到峰值時總量約在110億噸左右。其中，根據“煤炭消費總量控制”研究課題組的模型模擬情景，可以推算出“十三五”末2020年的碳排放總量控制目標在105億噸左右。因此，建議“十三五”能源相關碳排放總量設定以此為參考。
在保障措施方面，首先，碳排放總量控制目標的分解應結合地區和行業發展特點，與強度目標形成雙管雙控。具體實施中，可以根據“十二五”碳強度目標分配實施的經驗和國家經濟轉型戰略，首先確定主要行業碳排放總量控制目標，再根據地區產業結構特點和發展階段確定行政區劃內碳排放總量控制目標。總量控制目標的分解和強度目標的分解既有相似性又有所不同。強度下降主要和經濟發展階段相關，考慮強度下降潛力又不能鞭打快牛。總量目標除了考慮發展階段，更要考慮國家主體功能區劃特點。在某些生態脆弱限制發展的地區和有淘汰落后產能需求的地區，即使碳強度有很大的下降空間，碳排放總量控制目標也應該嚴格控制。
其次，基于碳排放總量控制目標確定國家碳市場配額總量。未來國家碳市場的覆蓋范圍還沒有完全確定，比較可能的方式是按排放量將主要行業的重點排放源納入其中，排放配額的分配擬考慮歷史排放法與行業基準法等方法。碳排放總量控制目標是確定國家碳市場配額的基礎，后者是前者通過市場化手段控制和減排的組成部分。將碳市場配額總量與碳排放總量控制目標相結合，既有利于創造長期穩定的政策信號，促進碳市場健康發展；也有利于精細管理與政策設計，逐漸完善碳總量控制實施機制。
再次，鼓勵有條件的地區2020年達到峰值。為實現2030年左右的國家碳排放峰值目標，部分區域可能需要在2020年就迎來碳排放峰值。
最后，通過制度創新，厘清排放主體和責任主體。以往將碳強度指標分配給省、市等地方政府，而實際排放源是企業，而省、市等地方政府如何管理企業履行碳排放控制目標缺少制度基礎，客觀上存在排放主體與責任主體錯配的問題。未來國家碳市場的設計與實施，可以覆蓋主要行業的碳排放源。針對碳市場以外的行業企業等排放源，還需要通過法律法規規范考核體系和建立激勵機制，促使政府和碳排放主體能夠采用更多靈活方式實現達標排放，使地方政府更好地行使監管職責，排放主體更有動力地實施節能減排。
